重新界定美国国家利益
战略与管理1999/06
科索沃后的混乱
北约在科索沃的军事干涉戏剧性地提出一个重大的现实问题：在当今的世界上，美国应如何界定其利益？苏联解体之后，美国对国外的关注有什么极限？在信息时代，还能以传统的方式界定利益吗？“国家利益”常被用于描述(describe)和规定(prescribe)对外政策，它是个含糊的概念。因而关于这一概念就有相当多的争论。有些学者甚至对时下“国家”利益根本思想的淡化表示遗憾。塞缪尔·p ·亨廷顿不久前曾撰文指出：“由于对国家特性没有明确的认识，美国人已经不能界定其国家利益，结果，次国家的商业利益与超国家和非国家的民族利益便支配了对外政策。”
在近半个世纪的时间里，遏制苏联一直是美国对外政策的指导方针。然而从更长远的历史视角来看，冷战是段反常时期，即使在这一时期，对于我们的利益何在这一问题，仍引起过一些激烈的争论，如越南战争期间就是如此。在第二次世界大战之前，混乱更是常有的事。举例来说，种族差异曾影响了关于美国是否应参加第一次世界大战的估价。彼得·特鲁博威茨(peter trubowitz)新近就19世纪90年代、20世纪30年代和80年代美国对国家利益的界定问题做了研究，他得出结论认为：“单一的国家利益是不存在的。虽然一些分析家主张，美国的防务应决定它与其他国家的关系，美国具有这种可辨别的国家利益，但他们却无法解释为在国内实现对国际目标的意见一致所作努力的持续失败。”
尽管如此，摒弃国家利益这一术语也是错误的。正如1996年美国国家利益委员会(the commission on america ’s national interests)所宣称的，“在任何对外政策讨论中，国家利益都是基本的论据。……实际上，政府官员、国会议员和一般民众经常而广泛地使用这一概念”。该委员会进而鉴明了大多数人认为能为单方面使用武力提供依据的五种关键利益。但是，并不是人人都赞同这一清单。经济利益和人道主义利益也被普遍认为是重要的。许多专家提出，关键性的战略考虑比其他利益受到更为广泛的关注，应享有优先地位，这是因为，如果我们不能成功地保护这些战略考虑，那就会有更多的美国人受到更为深刻的影响。领导人和专家向公众指出危险所在并尽力说服他们，这是正确的。然而，即使“客观的”威胁也并不总是显而易见的。某一特定事件(伊拉克入侵科威特或塞尔维亚拒绝朗布依埃协议)与某项美国利益的联系可能涉及一个长长的因果关系链。不同人对不同风险和危险的看法不同，其优先性也就多种多样：比如，对于应为间接的威胁购买多少保险以及是否应在追求其他价值(如人权)之前就购买，理性的人们会意见不一。在一个民主国家，诸如此类有关国家利益的确切定义及其追求方式的政治斗争，既是不可避免的，又是有益的。对外政策专家可以在澄清因果关系和权衡利弊方面提供帮助，但决断不能也不应只由他们做出。国家利益至关重要，不能只交给地缘政治学家来处理。民选官员必须发挥关键作用。
在民主国家，国家利益只不过是有关同世界上其他国家之关系的一系列共同优先考虑。尽管各种战略利益是国家利益的组成部分，国家利益还是要比战略利益宽泛得多。如果公众认为，诸如人权、民主这样的价值观对其自身特性特别重要而愿意为推进它们付出代价的话，那么国家利益就可以包括这些价值观。美国人民明确地认为，他们的利益包含某些价值观及其在国外的推进——如反对巴尔干地区的种族清洗。对国家利益所作民主的界定不承认以道德为基础的对外政策与以利益为基础的对外政策之间有什么区别。道德价值观仅仅是无形的利益。领导人和专家能够指出沉溺于这些价值观的代价。但是，如果明达的公众有不同意见，那么专家就不能否认民意的合法性。民意测验表明，美国人民既不是孤立主义者，也不想当世界警察。但寻找中间路线则被证明是艰难而曲折的。
信息时代的冲击
战略家们提出，利益应以权力来界定——但在信息时代，如何描述权力的分配呢？有些人认为，随着两极世界的终结，多极取而代之。但对于现实世界来说，这并不是一种很贴切的描述，因为世界上有一个国家——美国——的实力比其他国家强大得多。另一方面，单极也不是一种很好的描述，因为它夸大了美国能够按其意愿行事的能力及其容易程度——科索沃就是明证。
相反，如今的力量分配正像一盘三维棋赛。在最高的一层，军事是单极的，美国远远超过其他国家。中间一层，经济部门是多极的，美国、欧洲和日本占了世界总产值的三分之二。而最低的一层则代表了跨越边界且各国政府无法控制的跨国关系，其力量结构更为分散。这种复杂性使当今的政策制定更加困难。它意味着要同时在几个部门展开活动。此外，尽管为了某些用途决不能忽视军事力量仍然继续具有的重要性，不要误以为美国总能在非军事事务上自行其是也是同等重要的。美国是个占优势的国家，但并不是支配性的力量。
需要注意的另一问题是“硬权力”(一国进行购买和聚合的经济军事能力)与“软权力”(通过文化意识形态感召而加以吸引的能力)之间的区别。每年有50万外国学生希望到美国留学，欧洲人和亚洲人想看美国电影和电视，而且美国的自由对世界许多地区具有吸引力，这些都是很重要的。我们的价值观是软权力的重要源泉。硬权力和软权力皆至关重要，但在信息时代，软权力正变得比以往任何时候都更有影响力。
廉价信息的大规模流动已扩展了跨越国界的接触次数。在一个已失去规制的世界上，全球市场和非政府行为体发挥着更大的作用，因此，如今，国界更易受到渗透，其相互关系已不像经典现实主义的相互碰撞的台球模型。结果政界领导人发现，要维持对外政策中聚合在一起的一系列优先考虑更加困难，而要阐明某一项国家利益也同样艰难。
然而，由于美国是一个民主社会，它在从迅速发展的信息时代获益方面居于有利地位。尽管更深的多元化可能会降低政府政策的连贯性，但美国的制度是有吸引力的，而且美国社会的开放性提高了可信度这一信息时代至关重要的资源。这样美国就能够更好地利用软权力了。同时，作为光辉榜样所带来的软权力并不能提供硬权力所具有的强制能力。单单软权力不能为非常冒险的对外政策提供支持。
因而对美国的国家利益来说，信息时代的不同方面意味着不同的事情。一方面，信息革命将给民主国家带来长期的益处，这是好事。民主社会能够创造可靠的信息，因为它们不受信息的威胁。独裁国家就会遇到很多麻烦。政府能对其公民上因特网和进入全球市场施加限制，但如果它们这样做，就会付出高昂的代价，如新加坡和中国目前都在苦苦地应对这些问题。此外，对寻求投资的国家来说，透明度正在成为一项重要的有利条件。那些希求快速发展的国家将不得不放弃某些信息流动壁垒。
另一方面，信息时代的某些方面也是不太有利的。在开放社会，广播信息的自由流动总会对舆论和对外政策制定产生影响。但是现在，广播信息的流动量大大增加，而缩短了的消息周期又减少了思考时间。通过关注某些冲突和人权问题，传媒迫使政治家对某些国外问题而不是另外的问题——如在1992年对索马里而非南部苏丹——作出反应。所谓的cnn 效应使那些原本属于较低优先考虑的事项很难从公共议程的首要位置摆脱开。如今，随着因特网上团体交互作用的增强，维持前后一致的议程将比以前更为艰难。
跨国信息流动对民族共同体稳定性的影响也是会带来问题的。加拿大传媒界权威马歇尔·麦克卢汉(marshall mcluhan)曾经预言，通讯技术将把整个世界变成一个地球村。然而，通讯技术也许已经促成了一堆地球村的产生而不是仅仅一个世界共同体，而其中的每个地球村都有其狭隘的偏见，却对全球不平等有着更深刻的认识。跨国经济力量正在逐步瓦解传统的生活方式，这促进了经济一体化，同时也加速了社区的解体。在苏联解体后的原加盟共和国，在非洲原由欧洲人建造的各帝国，这一点都尤为正确。政治企业家(political entrepreneurs)运用廉价的信息渠道来动员次国家部族层次上的不满者：有些用于受压制的民族主义事业，有些用于跨国民族宗教团体。这反过来导致了日益增强的自决要求、不断加剧的暴力以及其他侵犯人权事件的发生——所有这些，在电视镜头和因特网上都有充分展现。
美国的实力与优先考虑
威廉·佩里(william perry)和阿什顿·卡特(ashton carter)最近提出，我们应该重新思考我们理解美国安全所受威胁的方式。在他们所作的新分级中，他们把“a 类”威胁即像苏联曾经对我们的生存所具有的威胁这样的内容列在了顶端。“b 类”以对美国利益的迫近威胁——但威胁不到美国人的生存——为特征，如北朝鲜或伊拉克。“c 类”则包括“间接影响美国安全但并不直接威胁美国利益的(重要)偶然事件”：“科索沃、波斯尼亚、索马里、卢旺达和海地，等等”。
最为引人注意的是，“c 类”问题何以开始主导当今的对外政策议程。卡特和佩里推测，这是由于冷战结束以来“a 类”威胁的消失造成的。而另一个原因则是，在信息时代，“c 类”问题主导了新闻传媒的注意力。对即时发生的人类冲突与苦难的惹人注目的形象描画远比像“魏玛俄国”(weimar russia)出现的可能性、中国霸权的兴起及我们同日本结盟的重要性或国际贸易和投资体系的可能崩溃这样的“a 类”抽象概括更易向公众传送信息。然而，倘若这类更大且更抽象的战略问题的结果很糟糕的话，它们就会对大多数美国人的生活产生巨大的影响。
在这样的世界上，美国人应如何确定优先性呢？我们首先应了解美国的实力。一方面，由于上述原因，现在美国的实力比以往更加不可替代，也更为有效。另一方面，美国到下个世纪仍有可能保持其优势地位。由于各种原因，信息革命可能会增强而不是削弱美国的实力。
作为一个富足的维持现状的国家，美国在维护国际秩序方面有其利益。在对蓬勃兴起的相互依存所作抽象描述的背后是各种变革，这些变革使得更难将美国同世界其他地区所发生事务的影响隔离开来。更具体地讲，有两个很简单的原因使美国人在防止于美国国界之外的地方发生动乱方面有其国家利益：首先，那里的事情和行为体能够对我们造成伤害；其次，美国人希望在大规模杀伤性武器的扩散、恐怖主义、毒品、共享的资源以及环境等一系列问题上影响其他地区的政府和组织。
为此目的，美国不能仅仅树立好典型——它还需要硬权力资源。维护这些资源将要求进行一项美国人最近所不愿意进行的投资——外交预算减少和不愿承受伤亡就是明证。想便宜地做超级大国是很难办到的。其次，美国必须清楚地认识公共物品理论的一个基本命题：如果某一公共物品(如国际秩序)的最大受益者不为维护该物品贡献出与其收益相称的资源，那么较小的受益者也不可能会这样做。这是对国务卿马德琳·k ·奥尔布赖特的说法即称美国是个“必不可少的国家”的一种不同阐释，但却不太合乎美国公众和国会的口味了。
再次，我们应确保把最高的优先性给予国际体系中那些一旦处理失当就将对基本的国际秩序并由此对美国人的生活和福祉产生深刻影响的方面。有些分析家指出，我们可以从19世纪时的联合王国那里吸取些教训，那时，它也是一个虽居优势但并无支配地位的强国。不列颠所照料的三项公共物品是维持主要国家间的势力均衡、促进开放的国际经济体系和维持像航海自由这样开放的国际公物(international commons)。对现时的美国来说，这三个方面都有很好的反映。就权力分配而言，我们需要继续“型塑环境”(用五角大楼quadrennial defense review 上的话说)，这就是我们继续在欧洲驻军10万、亚洲也是10万、波斯湾附近约2万的原因。美国作为稳定者和抗击重要地区有敌意霸权之兴起的再保险者的角色必须保持最高的优先性，即是个“a 类”问题。
与此同时，促进开放的国际经济体系不仅对美国的经济增长有好处，对其他国家也同样有利。长远看来，经济增长可能会在世界范围内促进形成稳定而民主的中间阶层社会。为保持全球体系的开放性，美国必须抵制国内的保护主义并加强世界贸易组织、国际货币基金组织、国际清算银行等国际监管机构。关于国际公物，美国与19世纪的不列颠一样，在航海自由上有其利益，但美国在保护环境、保护濒危物种以及利用外层空间和新的电脑化空间等方面也有其利益。
最后，作为一个居优势地位的国家，美国可以通过当一个调解者和召集人来提供重要的公共物品。通过帮助组织自愿同盟，调解北爱尔兰、中东、爱琴海等地区的冲突，美国能够以既有益于我们也有益于其他国家的方式来型塑这个世界。
c 类名单
如果我们不是生活在信息时代，前述确定美国国家利益之优先次序的战略也许已经足够了。但现实是，一些并不至关重要的危机如索马里、波斯尼亚、海地和科索沃，由于它们有能力赢得大众传媒的注意而继续占据突出位置。这类危机会激起美国人民的道义关怀，而美国对外政策利益清单也一直涵括了这种关怀。政策专家可能会责备这种同情心，但它们是一个民主的现实存在。
也许有人会反驳说，根据“a 类”问题制定的战略并未考虑到如今正在发生的威斯特伐利亚国家主权的不断消蚀。的确，旧式的国家主权正在消蚀——由于跨国力量侵入国界，这是实际存在的；另一方面，正如在反对种族隔离制度对南非施加制裁、国际刑事法院的发展以及因南斯拉夫在科索沃实行的政策而对其发动的轰炸中所看到的那样，这又是合法发生的。但是，主权的消蚀是个需要几十年乃至上百年的长期趋势，与其说它是一件全然的好事不如说它祸福兼具。现在世界上大约有二百个国家，却有数千个经常互相交错并最终可能要求独立国家地位的实体，在这样的世界上，盲目地促进民族自决将会带来一些问题的严重后果。
那么，我们应如何对待那些美国人希望在其对外政策中有所表现的人道主义关怀和强烈的道德偏爱呢？美国人几乎从来未曾将纯粹的现实主义政治作为指导原则，长期以来，人权和消除人道主义灾难一直是我们对外政策的重要方面。但是，对外政策涉及到要在一个错综复杂而又反抗权威的世界上去实现各种各样的目标，这就需要权衡利弊。人权政策不等于对外政策；它只是对外政策的一个重要组成部分。在冷战期间，这一权衡行为经常意味着容忍那些对制衡苏联至关重要的政体滥用人权——例如，在转向民主社会之前的韩国。在现时代，相似的问题依然存在——我们对沙特阿拉伯的政策，或者我们试图在中国的人权与美国的长期战略目标之间保持平衡的努力都是显证。
在信息时代，人道主义关怀比以往更大程度地主导了注意力，但代价是经常使注意力从“a 类”战略问题上转移开。既然图片远比语言更有影响力，那么有关利弊权衡的争论就变得易动感情而令人难堪。当然，依据人道主义价值观行事常常是合适的。美国很少有人能看着电视上挨饿的人们或者可怜的难民而不认为自己的国家应对他们做些什么。美国也确实经常对此类灾难作出反应。有时，这种反应很容易实现，如对中美洲的飓风救济或者早期对索马里的饥馑救济。但是，像索马里这样表面看来很简单的问题，最终可能变得极其难以解决，而其他像科索沃这样的问题则从一开始就困难重重。
这类难题的根本即在于，鼓动采取行动的人道主义利益实际上常常变得空泛而毫无深度。当看到电视画面上死去的美国士兵被拖着经过摩加迪沙的大街时，美国公众希图帮助那些挨饿的索马里人(他们的食物供给被各色军阀切断了)的冲动烟消云散了。这种变化无常有时是由于普遍不愿接受伤亡造成的。但这种说法又未免过于简单。美国人参加海湾战争时，他们预计会有并愿意接受上万人的伤亡。这就表明，只是在其惟一对外政策目标是不可能有任何回报的人道主义利益这样的情况下，美国人才不愿意接受伤亡。具有讽刺意味的是，当舆论对此类事件持反对意见的时候，这就不仅会转移注意力并限制对“a 类”利益予以支持的意愿，而且会动摇对在其他更为严重的人道主义危机中采取行动的支持。索马里灾难的直接影响之一是，美国(还有其他国家)未能支持并加强驻卢旺达的联合国维和部队，这支部队本应能限制住1994年发生的那场真正的种族灭绝。
对于此类问题，并没有简单的答案。即使我们想关掉电视或者切断计算机，我们也不能简单地这样做。“c 类”问题不能被简单地忽略。而某些审慎原则也许会有助于将这类问题整合进用于促进国家利益的更高战略。当我们真正动武时，有必要铭记“正义战争”的某些原则：在其他国家看来有正当理由；区别对待以避免过度惩罚无辜者；有一定的结束措施；以及有取得良好结果的高度可能性(而不是一厢情愿地想象)。
除非在一些我们的人道主义利益因其他强大国家利益的存在而得以强化的情况下，否则通常我们应避免使用武力。在海湾战争中，情况就是这样的，其间，美国不仅关注对科威特的入侵，而且关注能源供应和地区同盟。在索马里，情况则大相径庭。在前南斯拉夫(波斯尼亚和科索沃)，美国的利益既有人道主义价值观，又有对欧洲盟国和北约的战略考虑。我们应努力使其他地区行为体卷入进去，在可能的时候让它们担当首要角色则更为可取。在非洲，1995年以后，美国提出，如果非洲国家能够派武装力量组成一支维和部队，美国就将在训练、情报、后勤和运输方面提供帮助。但非洲国家没人响应。如果非洲国家不愿意承担其责任，美国就应在单独行事方面小心谨慎。在欧洲，我们应欢迎有关组成相对独立而又不脱离北约的联合行动部队的设想，并鼓励欧洲人在这类问题上发挥带头作用。
我们也应对什么是真正的种族灭绝有更清醒的认识。美国人民在不允许大屠杀再次发生方面有着现实的人道主义关怀。然而我们却未能阻止1994年卢旺达的种族大屠杀。因此，我们需要采取更多的措施加以预防，并对实际发生的种族灭绝作出反应。不幸的是，《防止并惩治种族灭绝罪公约》的规定过于松散，为了政治目的，该公约被严重滥用，以致于这个术语有变得无足轻重的危险。但是，若以大屠杀和卢旺达的先例为基础，从严格的历史角度对大屠杀这一罪行加以阐释，则可能会有助于避免这种危险。
最后，美国人应对干预为自决而进行的内战特别谨慎。自决原则是危险而模糊不清的；双方的激进分子都经常制造暴行，这样的先例也会带来灾难性的后果。
在科索沃问题上，这些审慎原则是如何发挥作用的呢？在早期阶段，它们本应能促使我们更为审慎。1992年12月，布什总统对波斯尼亚的事情保持沉默，却对塞尔维亚发出一项模糊的威胁，即它不能攻击在其科索沃省的少数民族阿尔巴尼亚人。一年之后，克林顿政府重申了这一警告。由于科索沃阿族温和派领导人易卜拉欣·鲁戈瓦的作用，美国还不必去击退这些威胁。鲁戈瓦主张采取甘地主义的非暴力措施来反对塞尔维亚的压迫。但在1996年之后，赞成独立而好战的科索沃解放军的兴起动摇了鲁戈瓦的领导地位。据新闻记者克里斯·赫奇斯(chris hedges)说，兼有“少许法西斯主义和部分共产主义”的科索沃解放军激进分子已被美国政府官员列为恐怖主义组织。科索沃解放军的胜利可能同样会带来暴行和对在科索沃居少数的塞族的种族清洗。科索沃解放军在二月份第一阶段谈判中拒绝签署朗布依埃协议，这就使北约盟国摆脱了道德上的困境，而北约本应该利用这一机会脱出身来。但相反的是，美国通过假装相信科索沃解放军对接受在南斯拉夫内取得独立所作承诺而“修补了这一问题”。接着，美国威胁要轰炸塞尔维亚，米洛舍维奇则称美国人虚张声势，并发动了对科索沃的有计划的种族清洗。
在此情境下，实际发生的新情况将科索沃问题从美国对外政策考虑的“c 类”提升到“b 类”。米洛舍维奇发动的种族清洗规模之大，残暴程度之烈，是不能坐视不管的。欧洲盟国如联合王国、法国乃至德国同美国一道要求北约采取行动。如果美国这时拆其主张干涉的盟国的台，那就会引发像1956年苏伊士运河危机那样规模的北约危机。
科索沃问题显示了“c 类”问题是如何转入那些值得动用武力的“b 类”国家利益的。科索沃本身并不是关键性的美国利益，它只是略为触及“a 类”问题(北约联盟的可信性)。北约、俄罗斯和联合国都必须参与科索沃危机的解决。审慎原则仍须加以运用，因为我们坚持，科索沃难民必须返回，塞尔维亚部队必须撤出科索沃。如果道德上的暴行或者单方面裁军的诱惑使美国人对其他“a 类”优先考虑认识不清，那么美国就可能会危险地弄巧成拙，把正义事业变成结果适得其反的运动。
只靠审慎并不能判定信息时代的美国国家利益。但是，如果美国人的价值观和目标同美国的实力相关联，并且利益在审慎范围内被合理地追求，那就会有更好的结果。在整个美国历史上，国家利益的判定一直处于争论之中。在一个健全的民主政体中，这是可望看到的。但是，有关信息时代美国国家利益的辩论应当更多地考虑到当今美国实力的独特性；它应相应地确立战略优先考虑；此外，它还应促成一些审慎原则，以便美国将其战略利益、经济利益和人道主义利益融合进一项有效的对外政策中去。
（本文蒙美国《外交》杂志允准刊载）
本文译自《外交》杂志1999年7～8月号，第22－35页(“redefining the national interest ”,foreign affairs,volume 78,no.4,july/august 1999,pp.22－35)。原文无注释。作者现任哈佛肯尼迪政府学院(harvard ’s kennedy school of government)院长，曾于1994到1995年在美国国防部担任负责国际安全事务的助理国防部长。
