本世纪中叶美国政府就业培训法案内容及相关政策（上）
[关键词]美国 就业培训 法案 政策
在当代，美国失业和就业保障，不仅需要解决由于劳动力需求不足和“相对过剩”带来的调节劳动力需求的就业政策；而且需要解决适应经济结构不断变化的需求，以供给相应劳动力的就业培训政策。
还在1945年1月22日, 美国参议员默里,詹姆斯·e.联合几位议员，提出了充分就业法案(full employment bill), 该法案由国会以320对84票通过, 1946年2月20日由杜鲁门总统签署生效, 从而成为战后初期最为重要的有关社会稳定和社会保障立法——《就业法》[1]。
该法案明确宣布，政府有责任“为那些能够工作、愿意工作和正在工作的人,提供有益的就业机会(包括自行就业,从而促进最大限度的就业、生产和购买力),联邦政府应负责协调和利用自己的一切计划、职能和资源”来帮助实现“最大限度就业”。[2]
根据这一法案成立总统经济顾问委员会, 协助总统每年定期向国会提交总统经济报告,自1947年以来这一报告成为美国政府宏观调控美国社会经济发展计划的官方指导性文件。杜鲁门任期每年两次向国会提交报告。[3]但自艾森豪威尔总统以来均在每年的一月或二月上旬向国会提交一年一次总统经济报告。其中劳动力的有效利用在总统经济报告中占有重要地位。[4]
杜鲁门在他的《回忆录》中对于《就业法》解释道:“所谓充分就业,我指任何准备工作、能够工作和愿意工作的工人都有在和平时期获得适当工作的机会。”“根据这个法案,联邦政府必须负责协调和利用自己的一切计划、职权和资源, 来保持为找工作的人提供有益的就业机会(包括自行就业)。”“这个法案正确地表达了美国人民的深切愿望:不懈地解决大批失业这个长期存在的问题。”[5]
1953年1月14日, 杜鲁门总统在《总统经济报告》中用很大的篇幅谈论1946年的就业法, 认为它是杜鲁门任期内通过的重要的国内立法之一。报告说, 该立法有三个特别重要的目的; 其一是在私人企业和政府之间更好地协调政策, 寻求政府和国会间更好的合作。其二, 公开承认历史上出现的经济危机; 其三,要改进经济政策, 以避免再次出现经济危机。
报告还认为:充分就业意味着更多地工作机会充分就业要求保持经济发展平衡; 充分就业要求预测经济发展趋势;充分就业要求政府更好地担负起对私人企业的责职;充分就业还要求避免通货膨胀; 充分就业要求集团利益服从整体利益; 充分就业不需要战争。[6]但是在四五十年代美国政府的失业和就业保障政策还没有和就业培训政策相紧密联系。
随着美国现代化的迅速发展，产业结构和经济结构发生了重大变化，60年代以来, 劳动力结构也相应发生了重大调整和变化,一些“夕阳”工业部门劳动力“相对过剩”，因而需要对这些“相对过剩”的劳动力进行裁员和转轨，而另外一些“朝阳”工业部门的劳动力大量短缺，急需进行补充。这种结构性产业的变化带来的结构性劳动力大调整，使美国政府把人力培训计划放在重要的位置上, 也开始研究对失业人员的被动性福利救济向功能性救济方向发展的思路。
70年代美国滞胀经济的发展，更加引起了美国政府对就业培训计划的重视，把实施这一计划列位克服滞胀经济带来困境的有效途径之一。从60年代初的肯尼迪到60年代中的约翰逊，再到70年代初尼克松和70年代末的卡特，无不致力于对于人力培训政策的重视。他们先后颁布了四个有影响的人力政策法案。
这四个法案是:1962年3月15日肯尼迪总统签署国会通过的《人力发展和训练法案》、1964年8月20日约翰逊总统签署的《经济机会法》中规定的人力培训政策和 1973年尼克松总统的《就业和人力培训综合法》以及1978年10月27日卡特总统签署的《扩大工作培训和公共服务就业计划》。本文旨在概述这四个法案的基本内容和实施。
一. 肯尼迪总统1962年签署《人力发展和培训法案》
肯尼迪政府为适应技术革命的需要和结构性失业的变化, 比杜鲁门政府和艾森豪威尔政府更加重视职业培训工作。
在1961-1962年间通过的四个立法其中包括1961年地区重建计划和1962年3月的《人力发展和训练法案》。1962年1月11日肯尼迪在总统经济报告中的“强化我们的人力基础”这一专题部分中提出“合众国的劳力是最有价值的生产力资源”,“快速通过人力发展和训练法, 经济的增长和变化要求劳动力的技能迅速地适应新技术发展的需要”, 应当尽快“颁布青年雇员机会法”。并说这一法案包括训练, 在公共和私人非盈利机构从事公共服务工作, 建立青年俱乐部资源队等项。报告同时还要求改进联邦--州失业补偿金制度。[7]
报告提出还在1961年劳工部已要求各州立即提出人力重新培训的补充计划，再次主张通过人力培训和发展法案和青年雇员机会法的紧迫性。[8] 总统经济报告在谈到立法建议时提出的20项中有14项涉及社会保障,包括人力重新训练, 青年受雇机会, 最低工资, 地区重新发展等。[9]
1962年3月15日肯尼迪总统签署了国会通过的《人力发展和训练法案》(s 1991--pl 87-415, manpower development and training act of 1962)。它授权劳工部、卫生部、教育和福利部在财政上支持并促进职业培训计划, 以提高失业人员和就业不足劳动力的技术培训。根据这一法案，在三年内将有40万至100万人受到培训。
在1963年1月的总统经济报告中,强调人力发展和培训法案不仅对于解决高失业和地区重新发展的重要作用,而且对于实现充分就业,适应新技术变化的需求具有重要作用, 并就这一计划概述了劳工部采取的六项措施, 包括要求提供关于全国人力需求、资源、利用和训练的正式报告。[10]
1962年国会通过的1962公共福利修正案要求劳工部长每年调查和研究失业问题的趋势,提供对失业和就业不足工作的教育咨询和训练, 使接受培训者有进入劳动市场的能力或提高劳动力素质, 以担当更重要的工作。1963年8月6日国会通过hr4955号法令, 是一项进行新的职业教育计划。10月8日参议院还通过职业教育和工作培训计划，它包括拨款8.06亿美元(1964-1968财政年度), 其后一年为2.25亿美元, 以扩展职业教育;1965-1968年增加1.5亿美元对职业教育的拨款。
二. 约翰逊总统1964年签署《经济机会法》
1964年1月8日林登·约翰逊总统在致国会的第一个年度咨文中称他提出的预算建议是:“有史以来联邦在教育、卫生、重新培训失业工人以及对经济上和人力上扶持残疾人方面以最大的帮助。”“本政府在此宣布要向美国的贫困无条件宣战”。咨文说:“我们必须制订青年就业立法将那些失业、无目标生活、前途渺茫的青年安排到那些有用的工程项目里去工作。”[11]
1964年3月16日约翰逊向国会提交了《向贫困宣战》特别咨文。咨文重述丰裕社会的美国存在严重的贫困现象。宣称“向贫困开战”,建议将地区重新发展法案、帮助阿巴拉契亚贫困地区法案、人力发展和训练法案、青年职业训练法案等都付之实施。咨文称美国总统“对这个富裕国度中的贫穷的、无继承权的、饱尝饥饿和失望、痛苦的人们负有特殊的责任。”[12]
还在1963年，国会就通过了有关职业教育和工作培训计划 (vocational education & worker training)即hr8720号行政资助法案, 要求强化职业培训。1964年8月20日通过的经济机会法更把职业教育和工作培训放在一个适应和推动经济转轨的关键性措施上，同时教育和培训成为伟大的社会反贫困战略的重要组成部分之一。
s2642号经济机会法第二条规定“美国的现行政策就是要通过每个人接受教育和训练提供机会。为每个人的工作,体面和舒适的社会提供机会来消除在这个国家中大多数人对存在贫困的奇谈怪论。”经济机会法分青年人计划、都市和农村区社行动方案和在农村地区和贫困斗争的特别计划三章。关于青年人计划包括职业队、职业训练、职业学习三个部分。
职业队的目的“就是为了通过给居民在边远地区及城镇中心区的年仅16至21岁青年男女提供受教育、职业训练和有用的工作经验来提高公民的责任感,发挥青年人的能动性。”职业训练的目的“是为了通过参与州和社团的职业训练方案给那些失业青年男女提供有用的工作经验机会,其结果增强他们的能动性或恢复和继续对他们的教育”。
职业学习的目的“是为了刺激和推动那些来自低收入家庭或需要从事业余就业挣工资以继续在有关学校就读的非全日工作的学生接受高等教育。关于都市及农村社区行动方案的第二部分是关于成人基础教育计划。其目的“是为了给那些已年满18岁,但没有读、写英语能力从而导致长期有碍于他们与自身真正能力相适应所获得就业计会的人提供一系列指导性方案,以帮助他们消除这种障碍,提高教育水平, 使他们尽可能不依靠他人, 从职业训练上改进他们的能力和其它为了更好的生产和有益的就业上增加他们的机会, 使他们能更好地承担起做为成年人的义务。”[13]
为了保障美国经济的健康正常运转, 在人力政策方面, 需要创造新的就业机会, 同时对人力资源进行再培训。从1965年到1970年美国政府计划每年创造150万个新的工作机会,以便使失业率降到4％的水平。[14] 在发展人力资源方面,强调1963年职业教育法和人力发展和训练法的功能。[15]1964年经济机会法又经1965, 1966,1967,和1968年的多次修正。这里主要涉及：
1. 1964-1965年间的青年职业培训和再培训计划,即人力计划
其中包括:第一,职业队计划(job corps), 以30年代的青年护林保土工作队和民间护林保土工作队为基础,在边远地区及城镇中心地区设立培训营地,“提供受教育、职业培训和有用的工作经验,以期使城乡16-21岁的失业和失学男女青年获得工作机会,提高公民的责任感, 其工作内容包括自然资源的保护和其他适当的劳动。”[16]培训营地以16-21岁失业和失学青年男女为主。[17]
培训时间通常为9个月, 每队人数不等,多达千人以上, 少则百来人, 其后国会建议建立18个妇女职业队。职业队由一些著名公司负责管理。[18]第一年计划有4万人参加,第二年增加到10万人。受训人月金50美元。[19]1967年达3.1万人。[20]每个营地约100-250人, 培训时间通常为9个月, 其后根据国会的修正案还建立了18个妇女营地, 除了接受基础教育训练外, 还进行有关家庭经济和良好妇女形象的教育。[21]通常这些营地由一些大的私人企业如通用电力公司、国际商用机器公司、威斯汀豪斯公司、美国无线电公司等来承包。[22]
第二，邻里青年俱乐部(neighbour youth corps), 一译街道青年队计划,它授权州和地方政府组织以16-21岁失业和失学的青少年为主, 在当地社区接受有关工作经验和技术的培训, 以提高他们的就业能力或继续升学的业务基础。[23]
它涉及在校、暑期和校外三部分, 其目的是为那些低收入家庭的青年提供继续就学或就业的培训机会。[24]此外街区青年队计划还承担了防止青少年犯罪的任务。到1967年约有35万人参加了这一俱乐部。[25]邻里青年俱乐部同时执行为大学生实施的教育计划的职业研究法, 规定“帮助那些低收入家庭的非全日制学生,使他们得以继续接受高等教育提供业余挣钱机会。”该计划后来被1965年的高等教育法所吸纳。[26]
街区青年队计划也担负了“帮助那些来自低收入家庭的非全日制家庭学生,为他们能继续接受高等教育提供业余挣钱的机会。”[27]自1965-1969年职业队计划获拨款9.72亿美元,邻里青年俱乐部获拨款4.01亿美元, 美国志愿服务队获拨款0.97亿美元。[28]
第三，美国志愿服务队(volunteers in service to american vista),为美国人志愿服务者计划, 它规定经济机会局长授权各州和地方政府雇佣、挑选并培养一批志愿人员在当地社区为促进向贫困开战的立法而志愿工作。这些大都来自中产阶级的年青人分赴贫困地区、精神病院、学校和印第安人的保留地为贫困户及少数族裔提供有关卫生、教育和福利方面的服务, 期限一般为一年。[29]
它类似过去的国民服务队被称为国内“和平队”。被称为国内和平队。志愿队员来自中产阶级的青年被派往贫困地区、少数族裔地区、印地安人保留地、精神病院等需要特殊方式教育的地区, 1968年散见在200多个贫困地区。[30]到1968年约有半数的志愿者被派往200个乡镇地区,主要集中在南部和阿巴拉契亚的贫困地区, 也有一些在佛罗里达、西弗吉尼亚、肯塔基以及亚利桑那等印第安人的保留地。[31]
第四，人力开发和培训法案,该法案自1962年制定后到1968年经四次(1963、1965、1966、1968)修改,增加了拨款并延长了培训时间, 由私人企业和公共部门分别负责进行，提供了公共机构和私人企业两种培训途径。在1963-1968年间参加培训的100万人中有60％完成了任务。[32]
2. 1966-1967年间的职业培训、再培训法案
这里包括第一，为那些18岁和18岁以上的失业。失学青年提供职业培训和再培训技能的特别影响计划(special impact)。
第二，帮助未到退修年龄的待业工人, 尤其是农业地区的工人就业的主流行动计划(operation mainstream)。
第三，帮助私营企业为不满22岁或超过45岁的失业及半失业者提供就业机会的企业界工作机会计划(job opportunities in the business sector)。根据这一计划, 联邦政府向私人企业提供接受一位培训的人则津贴2900美元的做法, 1963-1973年间, 为此联邦政府耗资7.6亿美元, 由此有36.5万人在私人企业解决了长期失业问题。
第四，集中对贫困地区待业人员进行就业前培训的集中就业计划(concentrated employment)。[33]还在1965年总统经济报告在向贫困开战中谈到经济机会署将提供教育,训练,保健和工作经验以帮助年轻人脱贫。 联邦资金开始支持社区行动计划在全国的实施, 在近300个社区里实施该计划; 邻里青年俱乐部计划将为失业的年轻男女提供有用的工作机会进入联邦和州政府以及非盈利机构, 到1966年6月底近17.5万青年男女参加了该项目; 职业队将在资源保护营地和地区训练中心提供教育和职业训练, 到6月有2.5万人受训; 工作研究计划业余工作为近10万名低收入的大学学生提供财政赞助, 以便在高等院校继续接受教育; 工作经验计划将为9万失业者提供结构性工作经验的培训。为此1966年财政年度联邦政府提供的拨款达15亿美元为1995年的几乎两倍。[34]
1965年立法在几项立法中提供了工作训练和工作经验的机会。邻里青年俱乐部为16-21岁青年提供全日或业余的工作经验和训练,1966年全国有1500项工程为35万人提供了服务; 到1966年6月, 约有30万年轻人参加了职业队计划。有工作经验计划,成年人基础教育计划。[35]
根据人力开发和培训法案(mdta)涉及37万人, 其中31.5万人在学院受训, 5.5万人在工作中受训。大约30％得到了技术培训, 另外30％参加牧师、销售和服务工作。[36]
还要提到,1967年美国国会通过了<<工作刺激计划>>, 该计划规定向穷人提供培训以便能够承担力所能及的工作, 为此要向穷人提供工作刺激经费。[37]
（下接下篇，待续）
