简析美国联邦行政机构的政治地位（A）
联邦行政机构是根据国会法律设立的行政部门，其基本职能是执行法律和实施?政策。它们担负政府的日常工作，保持着政府工作和政策的连续性。但是在现?实政治过程中，联邦行政机构绝不仅仅是法律和政策的执行者，它们大多都是?相对独立的政治角色，拥有重要的政治地位。$
本文将从三个方面对联邦行政机构的政治地位作最粗略的考察：（１）联邦行?政机构在联邦政府系统中的地位，主要考察其相对的独立地位；（２）它们的?政治作用，主要考察其权力和在联邦政府决策程序中的参与作用；（３）它们?的政治地位的局限性，主要考察其法律地位的缺陷和它们面临的不利的政治文?化环境。$
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#p[120]#fh一、联邦行政机构概况 #c
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（一）历史发展$
１７８９年联邦政府成立之初，行政部门只设有国务院、财政部、陆军部和一?位总检察长，共雇用文职人员３５１人，华盛顿政府头三年的预算支出合计４?２６．９万美元。#+[〔1〕]$
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#m2美国研究#m
１８６１年南北战争前夕，联邦行政部门雇员３６０００多人，设有五个部和?一个邮政局。内战以后，工业化浪潮席卷美国，联邦政府职能扩大，其行政部?门的人员、机构、开支均相应增加。１９００年，联邦行政机构文职人员达２?３万多人，１９３０年达５９万人。$
为应付３０年代经济大危机和第二次世界大战，联邦行政机构经历了历史上最?迅速的扩张，奠定了今天的规模。１９４１年，联邦行政机构雇员１４１．６?万人，１９４５年达到巅峰，为３８１．６万人。$
战后联邦行政机构的发展呈现出新特点。其一，人员增长缓慢。经过战后裁员?，联邦行政机构雇员在１９５０年降到战后最低点，为１９３万人。在朝鲜战?争和越南战争期间，人员有所回升。自７０年代初以来，稳定在２８０万人左?右。其二，机构增加了，新设立五个内阁部和大量独立机构。另外，所管辖的?项目增加，联邦预算迅速扩大。１９７９年的预算开支是１９４９年的１２倍?。１９８５年的预算支出为９７９９亿美元，占ｇｎｐ的２４％。其三，大量?的行政事务被转嫁给州和地方政府，或以合同形式承包给私人企业或研究机构?完成，结果为联邦政府间接工作的人员迅速增加，目前已为联邦雇员的四倍。$
里根上台以后，推行“小政府”计划，联邦行政机构的职能、人员和开支均有?所削减。#+[〔2〕]$
（二）组织结构$
联邦行政机构可以分为两大类：内阁部和独立机构。其中，内阁部是联邦政府?最重要的行政机构，地位高于其他行政机构。现有１３个内阁部，雇用文职人?员１７４万，占联邦行政机构雇员总数２８２万人的６１．７％（均为１９８３?年９月３０日数字）。各部实行部长负责制，各部部长按照传统都是总统内阁?的成员。部长和部属其他高级官员，由总统任命，参议院批准，总统可以随时崐将其免职。$
独立机构也有三类：独立管制委员会、政府公司和其他独立机构。在尼克松时?期，独立机构曾多达１２０多个。到卡特时期降到９０多个，现在基本还是如?此。其中，独立管制委员会是监督和管制私营企业的机构，实行委员会负责制?。政府公司分为全为政府所有的和部分为政府所有的两类，全为政府所有的政?府公司又再分为两种，一种自身是独立的，一种隶属于内阁部和其他行政机构?。政府公司实行董事会负责制。其他独立机构是为特殊社会目的而设立的行政?管理机构，重要的有：国家航空和航天局、退伍军人局、中央情报局、人事管?理局、民权委员会，等等。上述三类独立机构的高级官员（委员、董事和各?局署的高级官员），是由总统经参议院同意任命的，但对其中的委员和董事?，总统不能随意将其免职。$
（三）人事制度$
华盛顿总统重视官员的才能和威望，多从受过良好教育的名门望族和绅士阶层?选 用政府文官，人们称他的政府为“绅士政府”。１８２９年杰克逊入主白?宫，开始实行“分赃制”。所谓“分赃制”就是按照“战利品属于胜利者”的?原则，在选举中获胜的政党把公职作为战利品分配给该党党徒和支持者。政党?分赃制使更多的人有机会进入政府，扩大了政府的社会基础，促进了政党政治的?发展；但它也带来很多问题：以党派划界，用人唯亲，导致结构性贪污腐化盛?行；政党政府更迭带来的官员大换班，破坏了政府工作的稳定性和效率，造成?周期性政治动荡。要求改革的呼声高涨，当１８８１年加菲尔德总统被一位求?职不遂者暗杀以后，文官制改革运动达到高潮。国会以英国文官制度为蓝本?，结合美国的具体情况，在１８８３年１月通过了“文官制度法”（通称“彭?德尔顿法”），建立了美国现代文官制度。$
彭德尔顿法的基本点有三条：（１）通过公开竞争考试选拔公职人员，择优录?用。这是功绩制原则的核心，也是这部法律的中心枷搿＃ǎ玻┫喽缘闹耙当
障。文职人员一经录用，不得因政治原因（指政党关系）被革职。（３）政治?中立。不得强迫文官向某政党及其候选人捐款或为之竞选。彭德尔顿法还规定?成立一个由两党成员组成的三人文官委员会，负责实施该法律。$
法律通过之初，功绩制只适用于１０％的联邦官员，目前已达到９０％以上。#+[?〔3〕]$
现代文官制度的建立产生了多方面的影响：（１）各级公职（不包括政治任命?官）向全体公民开放，通过竞争考试择优录用公职人员，广开才路，扩大了政?府的社会基础，提高了行政官员的质量；（２）形成一支业务经验丰富的、稳?定的职业文官队伍，有助于提高政府工作的质量和效率，有助于保持政府工作?和政策的连续性；（３）助长了官僚主义、文牍主义和本位主义现象；（４）?政治中立原则的确立，总统可以任命的文官人数大大减少，削弱了政党对政府?的影响，削弱了总统的行政控制能力，增强了行政部门对总统的独立性。$
自１８８３年以来，联邦政府面临的问题更加复杂和多样化，联邦行政机构自?身也发展得十分庞大和难于协调控制。在这种变化的背景下，彭德尔顿法确立?的文官制度原有的弊端日益明显，而且愈益不能适应变化的需要。于是人们不?断要求改革文官制度。在卡特总统推动下，１９７８年１０月国会通过了“文?官制度改革法”。$
改革法的主要目的，一是推进按工作表现付酬的功绩制，提高文职人员的工作?积极性，二是加强总统的行政控制能力。为此，改革法主要规定了三方面的内?容：（１）设立近８０００个“高级行政职位”，其中９０％从高级职业文官中任?命。担任这类职务的文官，不再受文官制度的保护，总统对其任命、工作调动?、奖惩和革职有较大的灵活性。（２）对中级以上职业文官１１万人，废除按?年资增加工资的惯例，实行按工作表现付酬制。（３）改革考核办法，制定关?于工作表现的客观标准，按表现进行考核。同时强调，各机构作出各种人事决?定时，都要以考核结果为依据。$
改革法设立了人事管理局，功绩制保护委员会和联邦劳工关系局，以取代以前?的文官委员会。$
改革法设立了人事管理局，功绩制保护委员会和联邦劳工关系局，以取代以前?的文官委员会。$
从改革法付诸实施后头几年的情况看，改革并没有收到预期效果。$
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#p[120]#fh二、联邦行政机构在联邦政府中的地位 #c
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联邦行政机构是总统领导下的，负责具体执行法律和实施政策的行政部门，这?是它们在联邦政府系统中的基本法律地位。但是，它们的实际地位要灵活、独?立得多，以致于有人称之为联邦政府的“第四部门”。$
宪法确立了总统的行政?首脑地位，总统领导行政机构，行政机构服从总统领导，对总统负责，目前这?仍然是二者之间的基本关系。但 是二者的关系还存在另一面，即行政机构相?对独立于总统。$
宪法规定，“行政权属于总统”，总统“得要求行政各部长官就他们各自职责?有关的任何事项提出书面意见”，总统“负责使法律切实执行”，#+[〔4〕]_从而确立了?总统的行政首脑地位。在实际政治中，总统控制行政机构的权力主要是任免权?、机构改组权和预算控制权。$
但是，理论上的授权并不能保证总统一定能够有效地控制或领导行政机构。“?政治领导的效用取决于领导者的个人品质，围绕领导者并决定其作用的一般环?境条件，领导者考察其特有作用和地位的方式，以及行使领导权的具体情况。?”#+[〔5〕]_由于受到各种因素的制约，总统的行政控制权是有其局限性的，?总统的行政领导能力是有限的。有人甚至认为，总统行政控制权的性质不是命?令权，而是说服权。#+[〔6〕]$
总统行政控制权所受到的制约来自四方面：$
第一，国会对行政机构的支持。$
总统并不是行政机构无可争辩的主人，因为宪法也将某些控制行政机构的责任?和权力赋予了国会，包括：通过设立或撤销行政机构的立法；规定行政机构的?职责和权限；审查通过行政预算和批准行政拨款；以听证会等形式调查行政机?构的活 动；认可总统任命的高级官员。这样，联邦行政机构既归总统领导?，又受国会控制，人们形象地称这种关系是“一仆二主”。$
国会作为一个整体基本上还是承认总统的“单一领导概念”的，#+[〔7〕]_但?是，国会与总统的权力之争，以及行政机构与总统和国会之间的“一仆二主”?关系，使国会把行政机构视为较值得信赖的一方，行政官员被称为“对国会负?责的官员”，#+[〔8〕]_以区别于总统及其白宫班子。所以，国会从政治上?倾向于支持行政机构一定程度上独立于总统。$
另外，国会的委员会结构和行政机构的组织结构有一种对应关系。这种关系有?利于国会各常设委员会及其所属的小组委员会，与有关行政机构建立一种稳定?的相互借重依赖的关系。例如，联邦证券交易委员会，就与众院商业和金融委?员会、参院银行委员会中的证券小组委员会有固定联系，这种联系甚至超过了?与白宫的联系。这样一来，国会委员会一般都倾向于支持与本委员会有关的行?政机构独立于总统；反对改变行政机构的组织结构，从而避免国会委员会结构?的改变。$
国会设立拥有行政权、半立法和半司法权的独立管制委员会，既是为了适应政?府干预经济生活的需要，也有限制总统行政权增长趋势的背景。国会从几个方?面加强了独立管制机构的独立地位：首先，委员会的工作不需要向总统报告。?其次，实行委员会负责制，委员来自两党，任期长于总统每届的任期，最短五?年，并且委员的任期是交叉的，使任何总统都不可能在委员会中完全安插自己?的人。最后，除非委员犯有“低效率、玩忽职守或违法乱纪”等错误，总统无?权免除其职务。$
第二，利益集团的支持。$
许多行政机构都同有关的利益集团结成非正式的政治?联盟。行政机构给予利益集团照顾，后者则向前者提供政治支持，帮助其维护?和扩大部门利益。例如，国防部和军事工业集团，农业部和农业集团，劳工部?和工会，商务部和企业集团之间，都存在着这种非正式的政治联盟关系。利益?集团对行政机构的政治支持，可以加强行政机构的地位，帮助它们挫败政治领?导人的一些干预努力。例如，１９６４年约翰逊总统宣布合并劳工部和商务部?，结果遭到劳工界和企业界的联合反对，约翰逊对这种联合反对无可奈何，结崐果合并一事始终未实现。$
联邦行政机构有时可以同时获得国会委员会和有关利益集团的支持，并使三者?结成非正式的政治联盟，于是形成“铁三角”，亦称“小政府”，这是美国政?治中比较独特的一种政治子系统。“铁三角”包括三种政治力量：行政部门的?专门
知识，国会委员会的立法权和利益集团的政治影响，所以，它的力量很强大，?往往是特定行政领域或决策过程的主要力量。目前，联邦政府的“铁三角”有?几百个之多，#+[〔9〕]_它们大致可以分为两类：一是某行政领域内的长期的?非正式政治联盟，如国防领域和农业领域的“铁三角”。二是针对某个政策目?标而出现的短期政治联盟，这类“铁三角”占了大多数。“铁三角”对行政机?构有两方面的意义：其一，加强了行政机构在行政部门内的独立地位；其二，?行政机构受到新的外来制约。$
第三，现代文官制度的影响。$
现代文官制度的确立，对总统的行政控制权有两方面影响：一是缩小了政治任?命权使用范围，总统只能任命为数不多的政治官员，大批职业文官职位有保障，?不与总统共进退；在政党政治中保持中立。二是现代文官制促进了行政机构往?专业化方向发展，增加了控制行政机构的困难。有人指出：“对总统最大的潜 ?在制约是，他的大部分
决策要依靠下属提供的情况和意见来确立。”#+[〔10〕]$
第四，控制工具本身存在问题。$
总统办事机构和政治任命官员，是总统控制和协调行政机构的两个工具。在?完成总统要求的控制任务方面， 这两个控制工具都有问题。$
首先，总统办事机构本身规模就很大，如何有效地控制总统办事机构，这本身?就是一个问题。例如，尼克松发现，他用来控制联邦行政机构的“反官僚机构?”，即其白宫班子，在他第一届任期届满时，本身就成为一个大官僚机构。$
其次，政治官员的任命要受参议院和利益集团的影响，政治官员本来就不可能全是总?统的人。因此，有些政治任命官员当受到本部门的影响后即成为部门利益的代?言人和维护者，而不是总统意志的代表。例如，尼克松就发现，政治任命官员?经过一段时间的工作以后，相当一部分人成为现状维护者；不是他控制行政机?构，而是行政机构控制了他。$
由于受到上述因素的制约，因此，总统不一定能在行政活动中实现自己的意志?，不一定能完全有效地行使行政权。而联邦行政机构却能在相当程度上贯彻自?己的意志，具有相对独立地位。下面我们从三方面考察联邦行政机构对总统的?相对独立地位。$
首先，行政机构违背总统意志，自行其事的现象虽然不是普遍现象，但也是不?乏其例的。这些现象起码有如下几种类型：（１）行政机构拒绝执行总统及其?办事机构的指令。例如，经
尼克松批准，白宫班子的埃利希曼等人组织推进一些秘密警察行
动，但埃·胡佛领导的联邦调查局拒不执行，并有意把白宫的意图透露给新闻?界，从而引起人们的关注和抵制。为此，“水门事件”以后，联邦调查局等机?构被誉为防止总统恣意僭权的第一道屏障。（２）行政机构有时撇开总统，自行其?事。例如，富兰克林·罗斯福总统就职后，一天从报上得知海军正在推行２０?亿美元的舰船营造计划，而在此之前，他对此事竟不知情。后来他感叹说，“?我作为海军总司令，却只能从报上获悉此事。……对此我只能感叹：‘我的老?天！’”#+[〔11〕]_（３）行政机构有时公开采取不同于总统的立场。例如，在?１９７１年印巴战争中，总统和白宫班子支持巴基斯坦，而国务院却站在印度?一边。$
其次，本世纪以来，各届总统都意识到行政机构是一股异己力量，他们并不能?使其成为实现他们政策目标的工具。人们常可以听到总统们对行政机构的抱怨?，人们还可以发现“新政”以后的各届总统在竞选连任时都对行政机构大加抨?击，这就从侧面反映了行政机构独立性的存在。$
塔夫脱总统曾说过：“尽管总统名义上是政府首脑，但在不受总统控制的永久?性政府结构中，似乎有一个不受人影响的实体，它们在某种程度上限制着总统?对它的行为所负的责任。”#+[〔12〕]$
一个问题：如何防止职业文官阉割总统的政策。”#+[〔13〕]$
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