多边体系的重建与单边利益的诉求——以美国批准联合国《1961年麻醉品单一公约》为中心
［内容提要］：联合国《1961年麻醉品单一公约》是全球禁毒体制的基础，美国作为这一体制新构想的首倡国，在批准《单一公约》问题上，20年间态度发生过两次大的转变，这不仅是政府机构间冲突和妥协的产物；更是美国政府在国际毒品管制体系中推行“单边主义”原则，试图建立“美国化”的毒品管制新体系，或者说使美国的制度“国际化”未能完全奏效的结果。1967年后，美国重归国际毒品管制体系，这为“美国化”的禁毒模式的推行提供了契机，最终，美国借助联合国确立了在全球禁毒体系中的霸权地位。
［关键词］：美国/联合国/《1961年麻醉品单一公约》/全球禁毒体系
美国与《1961年麻醉品单一公约》关系的研究，国际学界多把这一公约视为是美国“毒品战之父”——哈里·安斯林格(harry anslinger) 1个人之功或美国影响国际毒品管制体系的巅峰之作。美国著名的毒品政策史专家鲁弗斯·金在《毒品成瘾》一书中指出，1948年由美国代表在联合国麻醉品委员会上倡议起草的综合单一公约是安斯林格的“伟大计划”(grand project)2。k. 布鲁恩等人著的《绅士俱乐部》一书认为，《1961年麻醉品单一公约》是安斯林格生涯中的“最高成就”3。威廉·沃克则把世界各国签署和最终批准《1961年麻醉品单一公约》看作是美国毒品政策在20世纪60年代几个“显著的发展”之一4。肯尼思·梅耶在肯定安斯林格个人之功活的同时，进一步指出这是美国对国际毒品管制的影响达到顶峰时的佳作，“随着联邦麻醉品管制局专员哈里·安斯林格国内霸权地位的确立，他在国际毒品管制上的活动也节节胜利”，1961年，联合国通过《麻醉品单一公约》，美国对国际毒品管制体系的影响随之“达到了顶峰”5。这些论著虽然对此一问题给予了一定的关注，但是，并没有进行专门的考量。
1999年，英国学者戴维·比利-泰勒出版了《美国与国际毒品管制：1909-1997年》6一书，2000年，美国学者威廉·麦卡利斯特出版了《20世纪的毒品外交：国际史》7一书。这两本新作从历史学视野考辨了20世纪美国与国际毒品管制体系的关系，对上述学者把联合国《1961年麻醉品单一公约》约化为安斯林格个人之功和美国影响国际毒品管制体系巅峰之作的论断提出了质疑。二人都注意到美国政府内部及国际社会在批准单一公约上的分歧与冲突，但是，对于联邦麻醉品局和财政部在推动国际社会拒绝批准《1961年麻醉品单一公约》上的外交活动，因受新近才解密的原档的限制，故使研究未能深入；同时，由于二人过多地纠缠于安斯林格个人与国务院的分歧与冲突，对美国政府内部由冲突走向合作，及至美国最终批准单一公约的活动和动机语焉不详。需要指出的是，尽管国际学界已经开始关注国际毒品管制体系的研究，但是，总体上，研究还相当薄弱，需要进一步深化，而国内学者对这一问题的关注更是罕见，随着毒品问题的全球化，从全球化的视域来研究这问题尤显必要和紧迫。
20世纪以来，美国不仅在国内一步步加强了对毒品的管制，而且时时在关注和影响着国际毒品管制体系。联合国《1961年麻醉品单一公约》更被国际社会誉为“全球禁毒体制的基础” 8，详细考辨美国围绕这一公约展开的国内和国际活动，对厘定美国与全球禁毒体制之关系，拓展“冷战”国际史研究的题域，都具有重要的学术价值。
一
19世纪，毒品问题的控制和解决主要局限于各国通过国内立法和执法的形式单打独斗。20世纪以来，随着现代交通的发展和国际贸易竞争的白热化，加速了有害物质和成瘾在国际范围内的分配和扩散；现代工业社会的条件所造就的心理氛围，使人们更易于通过依赖性毒品来缓解生活的压力；同时，伴随着从鸦片和古柯叶中提炼出的活性生物碱及其衍生物用于医用目的的不断增加，令人担忧的趋势是向非医用方面滥用的扩散，起初限于某些国家的危险成为了对世界健康的威胁。国际社会开始形成共识：依靠一国的力量不足以解决毒品问题的日渐全球化，必须通过次区域、区域和全球的合作来限制其扩散。
美西战争结束后，美国政府出于对菲律宾和国内毒品问题日益严峻的关心，及向中国经济扩张的需要，积极地倡导对麻醉品问题进行国际管制。在西奥多·罗斯福总统的倡议下，1909年2月5-26日，在中国的上海召开了由13个国家出席的国际鸦片委员会，尽管这次会议并未能达成实质性的协议，但是却使与会国更加意识到，“毒品问题不只局限于东方，同时对西方国家的威胁也日渐增加”，强调，“在与这一罪恶斗争时需要协同合作”9,这为国际社会在毒品管制领域的合作开了先河。1911年12月1日，美国政府提议，荷兰政府召集，在海牙召开了国际鸦片会议，次年1月23日，签署了《海牙鸦片协定》，从而“确立了麻醉品管制作为多边基础上的国际法制度”，“建立了今天麻醉品管制体系的雏形”10。
国际联盟成立后，国际社会开始以国联为依托，加大对毒品管制的力度，国际社会先后签署了《精制鸦片制造、国内贸易和使用协议》(1925年2月11日)、《国际鸦片协定》(1925年2月19日)、《限制生产和调节分配麻醉品协定》(1931年7月13日)、《远东管制吸食鸦片协议》(1931年11月27日)、《制止危险毒品非法交易协定》(1936年6月26日)等5份多边条约，管制毒品的生产、制造、贸易和走私。但是，美国既不是国联的成员国，也不是毒品问题讨论时的观察国，所以，“美国对1923年到1946年2月12日联合国接管期间的管制体系没有影响或影响不明显”11。
第二次世界大战的结束和联合国的成立，为国际毒品管制体系转型提供了前提，也为美国推广国内的毒品管制理念和确立管制体系中的霸权地位提供了平台。联合国建立了“麻醉品委员会”(cnd)，以取代原国联的“鸦片咨询委员会”(oac)，负责麻醉品管制活动的国际协商，并协调反对麻醉品滥用和销售的行动。1946年11月27日至12月13日，麻醉品委员会召开第一次会议，签署了修订国联时期制订的麻醉品管制条约的协议，从而为麻醉品管制职能从国联向联合国的交接奠定了坚实的法律基础。121948年11月19日，联合国在法国巴黎召开会议，签署《巴黎协议》，规定把1931年协定未能包括的新型毒品纳入国际控制范围之内。
尽管战后的1946年协议和1948年协议在一定程度上对战前的国际毒品管制体系进行了一定的修葺，但从严格意义上来讲，这两个协议也应归属旧的毒品管制体系，因为它们都未能从根本上弥补旧体系多年以来积存的弊病：(1) 旧的管制体系共有6个，加上战后2个新协议，共有8个文件来管制国际麻醉品问题，这些文件的共存状态，增加了毒品管制的复杂性，致使旧管制体系缺乏效率和广度；(2)旧体系的管制范围过于狭隘，战前的协定反映的是当时历史条件下毒品走私和成瘾的状况，管制种类主要限于鸦片类毒品，而没有把用于非医用目的的鸦片、大麻和古柯的生产、交易和使用纳入管制范围。结果，国际社会在经过30余年的努力后，“麻醉品仍然是一个紧迫的问题”13。
旧体系管制上的低效和范围的狭隘不足以反映战后新的社会现实。随着第二次世界大战的结束，曾经遭到严重破坏的国际麻醉品走私路线得以修复，麻醉品问题卷土重来。据联合国的麻醉品委员会和原国际联盟的鸦片咨询委员会统计，战后的1948年与战前的1936年相比，鸦片的走私有所减少，但值得注意的是，联合国的统计数字未能包括国联统计在内的阿富汗、缅甸、中国、黎巴嫩、印度、叙利亚和巴基斯坦等国的鸦片走私，麻醉品委员会认为，如果加上这一数字，战后的鸦片走私是增加了而不是减少了；另一个突出的问题是，印度大麻的走私得到了惊人的增长。14
同时，越来越多的国家颁布了管制大麻和古柯立法，迫使联合国不得不重新考虑修订现有毒品管制的范围。战前的1937年，美国就颁布了《大麻税法》来管制大麻的使用和交易，1949-50年，南美洲三国：秘鲁、玻利维亚和阿根廷先后颁布立法和禁令管理古柯的使用和贸易；1951年，新西兰、瑞士、英国、新加坡等国也先后颁布新的立法或修改原有禁令拓宽毒品管制的范围和改进毒品管理的方式15。联合国的旧管制体系已经不能适应新的社会环境。
此外，战后毒品管制理念的变化也成为促使改革旧毒品管制体系的重要因素。由于精神卫生科学的发展，公众对于成瘾的认识开始发生转变，成瘾不再单单被视为是一种“罪恶”，而更多的情况则被看作是一种“疾病”，麻醉品的医用价值重新被发现。在公众舆论的影响下，联合国麻醉品专家逐渐改变了态度，认识到麻醉品成瘾于个人为害之烈，对人类在社会上和经济上威胁亦巨的同时，意识到了麻醉品在医药上用于减轻痛苦仍属不可或缺，倡导必须有充分的规定来保证麻醉品用于这一目的。
这样，“限制原材料、非法交易和重建战前的管制”就成为麻醉品委员会考虑的“最为重大的问题”。16美国代表哈里·安斯林格的国际毒品管制体系新构想为旧体系向新体系转轨提供了可能。
二
1930年6月14日，美国负责管理国内麻醉品问题的麻醉品分部从禁酒部门独立出来，与负责管理麻醉品进出口的联邦麻醉品管制署(fncb)合并，改组为直接隶属于财政部的联邦麻醉品局(fbn)，这标志着“国内和国际毒品管制项目合流的开端”；17在安斯林格专员的领导下，联邦麻醉品局逐渐在国内麻醉品管制领域取得了支配地位，并成为美国在国际麻醉品管制上的主要代言人。二战结束后，联邦麻醉品局借助“麦卡锡主义”在美国国内掀起的“赤色恐慌”，把毒品问题同国际共产主义的威胁联系起来，推动国会先后颁布了1951年《博格斯法》和1956年《麻醉品管制法》，从而把毒品管制的司法惩治模式的实践推向了高潮。与此同时，联邦麻醉品局积极地“出口”美国的毒品管制理念，试图通过建立“美国式”的国际毒品管制体系推动国内毒品问题的解决。
1948年5月3-22日，联合国麻醉品委员会召开第3次会议。美国代表安斯林格在会上提交了一份议案，呼吁秘书处推动起草单一公约，并希望新的条约服务于“双重的目标”：一是巩固现有的协定，以建立真正意义上普遍的体制，二是把更加严厉的管制生产的条款纳入单一公约。麻醉品委员会采纳了美国的提案，并把它作为了优先考虑的项目之一。18 8月3日，联合国经社理事会通过决议，“希望简化管制麻醉品走私的国际合作组织”，要求秘书长起草“新的单一公约”，合并“毒品管制局”（dsb）和“中心鸦片常设委员会”（pcob），从而能通过单一的机构来负责除麻醉品委员会之外的所有管制职能；同时，单一公约要取代现有的“与麻醉品有关的文件，并包括限制麻醉品原材料生产的规定”。19经社理事会的决议有三层含义：一是精简国际麻醉品管制机构；二是合并现有的麻醉品管制条约；三是扩大麻醉品管制的范围。20显而易见，单一公约新构想的指导原则和目标完全是安斯林格倡议的翻版。
秉承经社理事会的决议，1949年，麻醉品委员会第四次会议对“新的单一公约”问题进行了初步讨论。1950年，麻醉品委员会第五次会议开始起草单一公约第一份草案。美国代表积极地对公约的起草和修改提出建议：公约应增加对成瘾者治疗和康复的条款，“这一计划可以被那些问题严重和经济条件允许的国家采纳”。21在美国专家建议和影响下，第一份草案于1955年麻醉品委员会第十次会议完成，内容与安斯林格的构想几近一致，单一公约似乎成了安斯林格“成就的形式化工具”，22因此，他欣喜地表示，新构想的目标“不仅在于统一8个国际麻醉品公约，而且应修订和加强这些公约，弥补阙漏，和抛弃过时的规定”，这“显然相当地悦人心意”23。尽管他期望麻醉品委员会能通过各种措施说服国际社会接受他的计划，但是，因第一份草案包括了诸多国际鸦片专卖的特征，遭到了大多数国家的拒绝而夭折。
1956年，麻醉品委员会开始起草第二份草案，安斯林格和其同盟者法国代表查尔斯·韦尔(charles vaille)都期望把《1953年鸦片协议》24的大部分条款纳入这一草案，这无疑是借1953年协议来激活国际鸦片专卖的规定，结果，第二份草案与第一份草案一样难逃厄运。1957-1958年，麻醉品委员会完成了第三份草案，它消除了前两份草案存在的缺陷，得到大多数国家的首肯，成为各国协商的基础。
但是，随着安斯林格希图借单一公约第二份草案来激活《1953年鸦片协议》倡议的失败和第三份草案的完稿，草案的内容和他的新构想反差越来越大，他的态度开始发生改变。第三份草案虽然拓宽了毒品管制的范围，对大麻的生产进行了某种程度的管制，然而却放弃了《1953年鸦片协议》的一些规定，如：国家鸦片垄断、生产许可证制度等，这正是安斯林格“主要不满意”的地方，也与美国加强国际管制体系的初衷相违背。1957年4月29日－5月31日，麻醉品委员会召开第12次会议，时任麻醉品委员会主席的安斯林格公开表示了对第三份草案的不满，他认为一些为大多数国家接受的条款是“不明智的，对有效的国际和国内管制也是不利的”，因此，“继续现存的公约和协议（包括1953年协议）更为合理”。25
尽管这主要表现为安斯林格个人的不满，但是，“安斯林格个人对单一公约中涉及鸦片生产的不满为他与国务院的冲突提供了基础”。26
三
1961年1日24日-3月25日，“采纳麻醉品单一公约全权大使会议”在纽约联合国总部召开，安斯林格率团出席会议。3月3日，大会正式通过了《1961年麻醉品单一公约》、最后议案及5个决议案。安斯林格在没有同美国驻联合国代表团商议，也没有知会国务院的情况下，擅自拒绝在公约上签字。
这显然与国务院的指令相违。会议前夕，美国国务卿迪安·腊斯克(dean rusk)专门给参加联合国“采纳麻醉品单一公约全权大使会议”的代表安斯林格下达了秘密的指示，阐明了美国政府在大会上应坚持的原则立场和明确的日程安排，指出，由安斯林格率领代表团参加大会“是值得官方信任的”，“任何来自代表团或其成员的言论都会被解释为政府的官方看法”。但是，“任何未能包括在指令中的影响外交政策的重大事件，应该与美国驻联合国代表团商议，如果必要，应及时通知国务院”。27
安斯林格与国务院的分歧源于他对单一公约规定的不满。3月28日，他在呈递给国务院的名为《1961年麻醉品单一公约：目的和目标》的报告中明确地阐释他的观点。报告指出，单一公约中有关鸦片的规定是一个“源自苏联集团、英联邦国家和部分非洲国家坚持”的妥协条款，“美国代表团一致认为，单一公约并没有如同期望的那样严厉，也没有对现存的多边条约提供任何真正的改进”。28同时，安斯林格视单一公约为“联邦麻醉品局存在的一个威胁”。因为，如果单一公约生效，将意味着1931年协定的终结，这是联邦麻醉品局不会被改组或消亡的直接保障，1931年协定第15条规定，各成员国需建立一个独立的机构来处理毒品问题29，与此不同，单一公约仅要求成员国“维持一个专门的行政机构”，这将会大大地削弱安斯林格的地位。重要的是，安斯林格1962年就要到退休年龄，他“不希望即将到来的离任为拆除他苦心建立的大厦提供口实”。30当然，财政部也不希望把隶属自己的毒品管制机构拱手让给其它部门。
3月30日，麻醉品委员会宣布《1961年麻醉品单一公约》开始公开签字。安斯林格的策略是推动《1953年鸦片协议》的批准。事实上，安斯林格从放弃对单一公约到对1953年协议的支持是希望以退为进，试图通过美国在国际毒品管制体系中的影响力推动1953年协议的生效，进而迫使麻醉品委员会对单一公约做出修改，这并不意味着后者是“安斯林格希望的管制立法”。31
但是，国务院等部门对安斯林格的立场和行动却颇有微辞。4月7日，“各部间麻醉品委员会会议”在白宫召开，财政部、卫生、教育和福利部、国防部、司法部、白宫行政官员、麻醉品署、海关及国务院都派代表出席，这一会议召开的主要目的是听取安斯林格专员汇报参加联合国通过麻醉品单一公约会议的情况。会上，安斯林格建议委员会：“美国在1953年协议生效的明确日期敲定前，暂时搁置签署单一公约”。他认为，尽管单一公约对麻醉品管制有所改进，但也存在着诸如“没有提供能出口鸦片国家的严格名单”等明显的漏洞。与此不同，1953年协议却把鸦片出口国限制在7个国家，因此，他主张“美国应当在考虑签署单一公约前继续其努力，以保护1953年协议的批准”。然而，安斯林格的建议不但未能说服委员会，相反遭到了国务院代表的反对。条约事务法律顾问助理查尔斯·贝文思(charles i. bevens)和助理国务卿帮办理查德·加德纳(richard n. gardner)认为，总体而言，“单一公约是个令人满意的文件”，尤其是，美国在单一公约商议的近10年时间里一直居于领导地位，从而促成了单一公约的形成，放弃单一公约无疑会有损于美国在国际社会的威望；而且，1953年协议在通过的8年时间里一直未能获准生效，它的前途并不乐观。安斯林格则坚持认为，美国政府可通过外交途径来说服土耳其政府批准1953年协议，“土耳其的批准将使协议生效”，但他的努力并未能如愿以偿。委员会的主流观点认为，美国政府“没有必要对签署单一公约抱有偏见，这种拖延没有意义”。甚至就是否应通过外交途径来迫使土耳其改变立场，还有待于“国务院的决定”及“同国会领导人的协商”。32显然，国务院支持单一公约的立场在政府内部占了上风，但是，国务院并没有对国际社会公开这一立场，也没有采取实质性的行动推动单一公约的批准活动，这就为财政部和联邦麻醉品局推动1953年协议生效的活动留下了活口。
5月1日，联合国麻醉品委员会第16次会议召开，财政部和联邦麻醉品局重申拒签单一公约和推动1953年协议生效的不变立场。时任财政部助理部长的吉尔摩·弗拉斯(a. gilmore flues)在会上公然宣称，与现有条约相比，单一公约最主要的不足是：在单一公约管制下，麻醉品的非法生产会更多；因为“单一公约允许另一些国家种植和出口鸦片，这将促使非法鸦片生产增加”；他指出，据美国专家估算，在现有公约下，非法鸦片的生产年产量可达3070吨，而在单一公约下，这一数字要增加到5575吨。33
同时，财政部官员借出国商务活动的机会积极地游说它国改变立场。《1953年鸦片协议》第21条规定，协议将在25国家包括至少3个鸦片生产国和至少3个鸦片制造国递交了批准或加入文件后30天自动生效，34就批准国的情况看，现在财政部面临的问题是，如果要使1953年协议生效，至少还需要保加利亚、希腊、土耳其、苏联和南斯拉夫中的一个鸦片生产国批准35。但是，保加利亚、苏联和南斯拉夫三国是社会主义国家，在美苏“冷战”的国际背景下，美国政府要说服其追随，难度显然较大，而且，三国已经宣布不会批准这一条约。36相对而言，选择盟国土耳其或希腊，阻力可能就要小得多。
7月10日，弗拉斯出访土耳其首都安哥拉，先后拜会了土耳其政府各主要政府要员。他明确告知土政府高官，美国政府仍没有决定是否批准麻醉品单一公约，建议土政府重新审视其批准1953年协议的影响，尤其是对那些管理鸦片生产和出口的条款；因为，“作为经充分的国际管制立法授权的生产国之一再度受到重视，这不仅对土耳其来说是重要的，对美国而言同样重要”。虽然土政府表示会重新审视政府在1953年协议和单一公约上的立场，37但希望，在做出决定前，获悉它国政府在这一问题上的态度。38
13日，弗拉斯移驾希腊，进行了为期两天的访问。他此行的主要目的无疑是为了说服希腊放弃批准单一公约，转而支持1953年协议，为美国在这一问题上的立场寻求更多的国际支持。弗拉斯建议希腊政府“重新研究他们的立场，并对批准1953年协议给予慎重考虑”，因为，希腊的批准将使其生效；同时承诺，美国和其它国家也会通过修订和加强“单一公约”的努力来“提供相当满意的管制体系”。希腊政府官员表示“会重新审视其立场”，但强调，“希腊不得不考虑土耳其在这一问题上的立场”。39希腊政府重新把球踢到了土耳其政府的脚下。
显然，没有负责外交活动的国务院的支持，财政部活动的影响力定会大打折扣，绩效不佳。国务院的不合作态度，究其原因有二：第一，国务院坚持认为，美国政府“应该批准单一公约，因为它使管制得到了加强而非削弱”，而且，“如果1953年协议有足够的国家批准，就会建立两套体系，那将是灾难性的”。40第二，国务院担心，在美苏“冷战”的紧张时期，从美国政府倡导的计划中撤出会在苏联面前留下犹豫不决和软弱的印象，这是他们特别不希望看到的结果。然而，是不是“美国政府愿意为了其它外交政策的考虑而放弃严厉的国际管制”41，却值得商榷。
事实上，晚至岁末，国务院的立场不但没能知会国际社会，甚至没有通知美国驻联合国首席代表阿德莱·史蒂文森（adlai e. stevenson）。11月24日，史蒂文森不得不致电国务院咨询，弗拉斯和詹姆斯·里德(james reed)游说它国坚持1953年协议和反对单一公约的活动是否代表政府的“现行政策”。12月6日，国务卿腊斯克在姗姗来迟的复电中仍然含糊其词地表示，“美国政府关于1961年麻醉品单一公约的立场仍未决定”42。这表明国务院无意放弃建立更为严格的国际麻醉品管制体系的可能性，只是希望这种行为不致因过于仓促而有损于美国在国际社会的尊严，成为其向苏联集团示弱的标志，国务院与财政部立场的趋同只是个时间问题。
这一时期，联合国麻醉品委员会积极地建议经社理事会采纳敦促各国签署和批准单一公约的提案，“希望尽最大可能缩短这一旧新条约体系并存的过渡时期”，从而“使国际社会尽快地从新的规定中获益”。为此，经社理事会决定“邀请联合国成员国、遵守国际法院法令的非成员国或专门机构成员国尽可能迅速地研究《1961年麻醉品单一公约》，并以签署、批准和加入这一公约为目的”43。这一方面加快了财政部和联邦麻醉品局说服国务院改弦更张的步伐，另一方面也迫使国务院不得不尽早做出择定。
四
财政部游说希、土寻求国际支持之际，安斯林格竭尽所能从其它政府机构、国外的同僚、制药工业及国会议员中寻求支持，试图迫使国务院改变立场。1962年1月，在受制药工业代表影响的参议院对外关系委员会议员的压力下，国务院极不情愿地勉强同意以官方的形式拒绝单一公约。44美国政府内部在麻醉品单一公约上的立场逐渐趋于一致。
1月25日，国务院与财政部就麻醉品单一公约举行会谈。助理国务卿帮办哈伦·克利夫兰(harlan m cleveland)表示，“麻醉品管制问题应由财政部负责，国务院不会要求财政部接受一个在他们看来不能运作的条约”。国务院承诺：（1）由于财政部的反对，国务院不寻求批准麻醉品单一公约；（2）国务院将继续关注希腊和土耳其是不是打算批准1953年协议；（3）国务院将知会其它国家，通告美国不打算批准单一公约，并阐明理由。45
这一会议的召开使国务院与财政部在国际毒品管制体系选择上的矛盾得以冰释，财政部和联邦麻醉品局作为负责麻醉品管制机构的领导地位再次得到国务院的认可。3月28日，cw-7653号电报公布了美国政府的立场，“经过全面研究文件，美国决定不寻求批准麻醉品单一公约”。46
美国政府立场的明朗化推动了财政部通过外交手段寻求国际支持的活动，活动的性质也由非政府转为政府行为。4月6日，财政部前助理部长，当下的特别顾问弗拉斯再度出访土耳其首都安哥拉，与土政府负责麻醉品问题的各部长和主要官员开始了长达一周的会谈，试图说服土耳其政府批准1953年鸦片协议。尽管土耳其外交部官员表示愿意与美国在麻醉品问题上进行更密切的合作，然而，土耳其负责麻醉品问题的商务部副部长m. 奥兹科尔(majhar ozkol)在总结政府的立场时指出：因为1953年协议和1961年单一公约都各自存在不足之处，土耳其政府现在二者都不会批准，如果联合国麻醉品委员会在不久的将来没有对单一公约做出预想的有意义的修改，土耳其政府将会重新考虑把1953年协议作为“过渡时期的鸦片公约”。为推动土耳其政府放弃这一观望态度，美国政府伸出了诱人的橄榄枝，弗拉斯表示，如果土耳其的鸦片价格更有竞争力，美国将收购土耳其大量积压的鸦片；同时，“要尽力使希腊在协议上达成一致，从而使土耳其不感到势单力薄”47。
美国的策略并没有发挥效用：一是因为土耳其的鸦片价格根本无法同印度相竞争，所以美国的橄榄枝对土耳其来说只不过是海市蜃楼；二是土耳其作为世界上最大的四个鸦片生产国（土耳其、印度、伊朗和南斯拉夫）之一，鸦片是重要的经济作物，尽管《1953年鸦片协议》的生效将从国际法的角度授予它生产鸦片的合法地位，但是，协议的管制范围“太狭隘了”，无法有效地管制它国制造的合成毒品，这已经对土耳其的鸦片出口和市场份额构成了直接的威胁。所以，土耳其更希望既能够获得鸦片生产国的合法地位，同时又对它国的合成毒品制造做出有效的管制。
希腊则不同，它虽然名义上是鸦片生产国，事实上，它已经多年不种植鸦片，批准哪个条约对它而言不会产生实质性的影响，尽管英国外交部一份档案称，“希腊决定批准1953年协议的主要因素是美国巨大而长期压力”的结果。48但是，希腊态度的转变难免既有讨好美国又不愿开罪英国和土耳其之嫌。5月14日-6月1日，联合国麻醉品委员会召开第17次会议。5月28日，希腊代表称其政府打算批准1953年协议，这一声明得到了美国代表的支持，然而却遭到了委员会的大多数成员国的冷遇。他们声称支持和敦促批准单一公约，其中英国、加拿大、印度、荷兰、南斯拉夫、瑞士、摩洛哥和波兰等成员国代表都一致表示其政府将会尽快批准单一公约，并表示单一公约是国际麻醉品管制体系的一大进步。作为观察国的阿富汗和缅甸的代表也表示声援。49
希腊态度的转变把《1953年鸦片协议》的生效送入了快车道，美国的信心随之倍增。11月30日，国务卿腊斯克在给美国驻联合国代表团的指令中强调，美国代表团应继续投票反对经社理事会敦促各国采取措施批准或加入单一公约的1774 (xvii)号决议。50同时，国务院通过外交手段力劝各国政府“加入实施1953年鸦片协议提供的麻醉品管制体系，而非批准1961年麻醉品单一公约”51。
1963年2月6日，希腊政府把批准1953年协议的文件寄往联合国麻醉品委员会，3月8日，1953年协议生效。美国政府认为，1953年协议生效的重大意义在于加强了国际麻醉品管制，同时削弱了国际社会对美国不欢迎的单一公约的强调52。
《1953年鸦片协议》生效后，美国政府要员积极游说它国加入这一管制体系，籍此确立“美国化”的新体系。4月29日-5月17日，麻醉品委员会第18次会议在日内瓦召开，安斯林格再次率团出席。会议期间，里德助理部长试图说服英国、加拿大、瑞士、联邦德国、瑞典等国批准1953年协议，在美国的影响之下，先后有57个国家批准和加入了1953年协议。相比之下，据安斯林格报告，到第18次会议之时，仅有17个国家批准了单一公约，且除了加拿大和泰国外，其它15国均是麻醉品问题并不严重的小国，他认为，造成这一结果的原因主要是，“虽然大多数国家的代表团称他们有意批准单一公约，但这显然只是限于口头说说，因为他们私下表示亟待美国采取行动”。53显然，安斯林格对美国主导国际毒品管制体系的信心有增无减。
但是，安斯林格的报告对于美国在国际管制体系中的地位和作用明显是溢美之词。据联合国《麻醉品公报》称，在18次会议期间，已经有18个国家批准和加入了单一公约，另有数国或者已经开始或者正在考虑通过国内程序来批准单一公约。54同时，《1953年鸦片协议》的前途并不容乐观。一是，保加利亚、苏联和南斯拉夫三个鸦片生产国没有批准这一条约，这严重影响了条约的实施，致使条约形同虚设。同时，根据《1961年麻醉品单一公约》第44条规定，1953年协议生效后，它的部分条款将会被纳入单一公约，55结果，单一公约规定会更趋向完善，因此，美国支持1953年协议的批准和生效不但未能阻挠单一公约的生效，相反却在一定程度上推动了单一公约的批准。
1964年11月13日，肯尼亚作为第40个国家加入麻醉品单一公约，根据单一公约第41条规定，12月13日，麻醉品单一公约正式生效。刚生效不足两年的1953年鸦片协议被取代。这种情况下,一直自视为国际毒品管制体系领袖的美国政府陷于进退维谷的尴尬境地，美国“总统青少年犯罪委员会"助理帮办迪安·马卡姆在一份报告中不无感慨的指出，"尽管美国反对单一公约，它还是于12月15日(档案原文如此——引者注)生效了”。56
五
约翰逊政府执政之初，继续坚持反对《1961年麻醉品单一公约》的立场。然而，这一立场给美国的麻醉品管制所带来的弊端日渐明显。
60年代以来，大麻、海洛因和致幻剂类毒品在反叛的年轻人那里受到极大的欢迎，毒品的使用不再是少数族裔和底层阶级的专利，它已经超越种族和阶级界限，向白人和中产阶级扩散，美国的公众对吸毒者的看法开始发生转变。医学的迅速发展和医学知识的普及使人们认识到，成瘾是个需要给予关心和治疗的健康问题，而非一种对社会的威胁，这种观念上的转变日渐外化为一种修正现行毒品管制体系的社会运动。使用量甚巨而又被认为毒性较小的“软毒品”――大麻成为这一运动要求解禁的对象，大麻的“非罪行化”呼声日高，并得到包括美国法律协会、大量的州和地方法律协会、全国教育协会、消费者联盟、国家宗教委员会、美国公共健康协会和美国医学协会管理署等组织的大力支持57。政府在调整国内管制政策的同时，开始过多地归咎于美国政府对新国际麻醉品管制体系的排斥，甚至，反对单一公约的急先锋安斯林格在1967年也表示，“通过公约我们能明确地禁止其滥用。如果美国成为1961年公约中的一员，我们将能够运用所肩负的条约义务来反对大麻使用的合法”。58
不但如此，美国拒绝加入单一公约反而成了世界毒品生产、加工和交易的重要的三个国家——土耳其、法国和墨西哥拒不加入单一公约和履行管制义务的借口。墨西哥是世界上重要的原鸦片、海洛因、大麻生产国和向美国输入毒品最多的国家之一，土耳其是最大的鸦片非法交易国，而法国是主要的非法海洛因生产国，这三国借口美国未加入单一公约而拒绝加入新管制体系，致使美国无法借用新的国际条约来约束三国的非法活动，结果，美国有苦难言，在国际毒品管制方面非常被动，也恶化了美国国内的毒品问题。
与此同时，美国政府部分官员担心，美国处于国际毒品管制体系之外，会在一定程度恶化美国与盟国的经贸关系，连锁的负面效应甚至会影响到国内的经济增长。1965年12月3日，美国财政部长特别助理戴维·艾奇逊(david c. acheson)在一份备忘录中指出，不仅美国消费的80%的海洛因和鸦片的其它衍生物来自土耳其，而且，这些非法毒品在远东走私的增加使香港和东南亚的成瘾人口大量增多；他担心，如果土耳其的非法鸦片不能得到有效的控制，将会给远东拉动美国经济方面带来“非常大的困难”。59尽管这些言论可能言过其实，但是，不难窥视出，美国政府内部要求政府重新审视批准单一公约的呼声日高。
1966年11月15-17日，美国与墨西哥两国就麻醉品和危险药品的跨境走私举行非正式会谈，会谈中，两国代表都认识到：危险药品应该在现行的管制麻醉品的条约体系下进行国际管制，因此，两国代表交换了非正式的建议，声称双方各自建议政府尽早批准单一公约，墨西哥代表非常高兴美国态度的转变，这在美国看来，其它国家批准单一公约的早晚“要视美国的行动而定”。60 美国反对单一公约的立场开始出现松动，而麻醉品特别行动小组的报告则是推动美国政府采取行动的催化剂。
麻醉品特别行动小组报告从国内和国际两方面分析了美国在对待单一公约立场上的利害关系61。报告指出，美国反对单一公约的立场至少在4个方面损害了美国的利益：(1)它否定了美国在最大的、负责毒品管制公共条约义务的国际组织中的历史性的领导地位；(2)它为美国要求加入这一公约的成员国履行重要的毒品管制义务制造了难题；(3)美国不可能提出建议单一公约做出它所期望的修改；(4)1961年公约是唯一主要的对大麻生产进行管制的国际条约，而这一毒品在美国已经成了严重的社会问题，放弃这一公约使美国没有任何国际条约文件可依赖，以管制它国的大麻生产及向美国的非法进口。这样，“美国不仅削弱了历史性的领导地位，而且失去了通过加入具有更广泛内容的条约加强本国利益的机会”。报告同时指出，当初美国政府反对签署单一公约主要出于两方面的担心：(1)如果鸦片的生产不限制在1953年协议规定的7国内，而允许每国生产“5吨”自用，会使鸦片生产国的数量大量增多，走私和非法交易严重恶化；(2)是担心由于公约特别公开的保留条款，会使其规定丧失普遍的适用性。然而，到1967年初，美国发现，“这些担忧证明都是毫无根据的”。62
相反，如果加入单一公约，美国政府将会在5个方面受益：(1)美国的加入能把主要的非法毒品生产国和向美国出口的国家纳入条约管制之下；(2)成为最新的和内容最广泛的支持麻醉品管制的条约的受益国；(3)作为成员国之一，美国就可以建议修改和完善单一公约；(4)美国将会处于一个更为强大的地位，可以利用联合国的监管组织来施压或帮助以改善其它国家的毒品管制；(5)美国可以第一次利用条约规定来管制大麻的生产。因此，报告建议，《1961年麻醉品单一公约》应该递交参议院，并建议批准加入。
1966年11月25日，麻醉品特别行动小组把这一报告呈递给总统行政办公室，司法部麻醉品分部对此虽然持有异议但并没有表示反对。63美国政府正式踏上了批准单一公约之路。
1967年5月8日，美国参议院一致同意批准《1961年麻醉品单一公约》，6月24日，单一公约生效，美国重新加入了新国际毒品管制体系。
结束语
美国从单一公约新构想的首倡国，到反对签署单一公约，最后又转而批准，前后经历了20年时间。美国这一立场的转变不仅是“政府机构间冲突和妥协的产物”；64更是美国在国际毒品管制体系中推行“单边主义”原则未能奏效的结果。
安斯林格作为单一公约新构想的倡导者，最初的设想是统一当时低效和狭隘的国际毒品管制旧体系，建立“美国化”的更为严厉和高效的国际毒品管制新体系，这一理想的管制模式由于毒品生产国、制造国、交易国和消费国之间的矛盾和冲突，并没有成功，这不仅“标志着安斯林格竭力影响国际管制体系建立的一大挫折”，65同时也是对美国在国际毒品管制体系中奉行“单边主义”策略的挑战。美国如何应战？最初，美国政府内部在这一问题上出现了分歧，但是，必须明确，这种分歧仅是体制内的体系选择之争，而不存在根本的利益冲突，“尽管联邦麻醉品局和国务院之间偶尔会在权限问题上出现关系紧张，然而，通常的关系是团结一致的”。66因此，争论双方不久就达成一致意见，选择推动《1953年鸦片协议》生效，试图通过对它的支持来迫使联合国最终对单一公约做出修改，使美国的毒品管制体制“国际化”。但是，国际社会并没有完全视美国眼色行事，相反，《1961年麻醉品单一公约》在《1953年鸦片协议》生效后不久就生效了，且加入的国家越来越多，结果，独立于国际毒品管制体系之外的美国不但无力解决国内日益严峻的毒品问题，也缺乏对它国进行规制的国际法基础，更无法借助国际机制确立国际毒品管制领域中的制度霸权，无疑，失大于得。美国政府的立场在60年代中期开始发生转变也就在所难免。前后相较，追求美国化的国际管制模式和这一体系中“历史性的领导地位”，无疑是美国政府态度转变的基点，即，如何才能使国际体制更好地服务于国内利益，使国际管制体系更有利于美国国内毒品的解决，是一切政策的出发点。
可以说，美国试图在国际毒品管制体系中推行“单边主义”的原则是失败的；但另一方面也应看到，尽管美国的活动并没有能够迫使单一公约做出较大的改动，但由于1953年协议在单一公约之前生效，1953年协议的部分规定如：国家鸦片垄断、许可证制度等也被纳入了单一公约，从这个层面来看，美国以退为进的策略又是成功的。不得不承认，国际毒品管制新体系从构想到生效，美国的影响都无处不在。无怪乎澳大利亚学者亚历克斯·沃迪克不无讽刺地指出，“没有哪个国家比美国在全球禁毒的建立和扩张中担负有更大的责任”67。
1967年后，美国重归国际毒品管制体系，这为“美国化”禁毒模式的推行提供了契机。在美国主导之下，联合国先后通过了《1971年精神调理药物公约》、《1961年麻醉品单一公约》修正案、《1988年反麻醉品和精神药物非法走私公约》，逐渐确立了“现行的全球禁毒体系”。迫于美国和它的数个强大同盟国的巨大压力，世界各国无疑都接受了这一禁毒模式。68最终，美国借助联合国逐步确立了在全球禁毒体系中的霸权地位。
the united states and united nations 1961 single convention on narcotic drugs
(department of history, fudan university, shanghai, 200433)
zhang yong'an
abstract: united nations 1961 single convention on narcotic drugs is the bedrock of the global drug control regime, which is initiated by the united states. however, there are two major changes when the united states ratifies the single convention during 20 years. the american position is viewed as not only the product of intergovernmental conflict and political compromise, but also the failure result of the administration of the united states carrying out "unilateralism" in the international drug control system, trying to build an "americanization" drug control new system, or making drug control system of the united states "internationalization". the united states joined to the international drug control system since 1967, which gives a chance to carry out "americanization" drug prohibition model. finally, the united states has used the un as an agency to establish hegemony in the global drug prohibition.
key words: the united states/united nations/1961 single convention on narcotic drugs/global drug prohibition
（拙稿的撰写和修改得到了复旦大学历史系金重远教授、英国威尔士斯旺西大学美国研究所david r. bewley-taylor教授、美国耶鲁大学医学院david musto教授的帮助，特此谢忱！. ）
1 哈里·安斯林格(1892-1975)，1930-1962年长期担任美国联邦麻醉品局(federal bureau of narcotics)专员，1946－1970年长期担任美国驻联合国国际麻醉品管制机构代表。
2 rufus king, the drug hang up: america's fifty-year folly (springfield, il: charles thomas, 1974), p. 218.
3 kettil bruun, lynn pan, & ingemar rexed, the gentlemen's club: international control of drugs and alcohol (chicago: university of chicago press, 1975), pp. 16-18.
4 william o. walker iii, "u. s. narcotics foreign policy in the twentieth century: an analytical overview", in raphael f. perl (ed.), drugs and foreign policy: a critical review (boulder: westview press, 1994), p.24.
5 kenneth j. meier, the politics of sin: drugs, alcohol, and public policy (armonk, new york: m. e. sharpe, inc., 1994), p.42.
6 david r. bewley-taylor, the united states and international drug control, 1909-1997 (london and new york: pinter, 1999).
7 william b. mcallister, drug diplomacy in the twentieth century: an international history (london and new york: routledge, 2000).
8 david r. bewley-taylor, "challenging the un drug control conventions: problems and possibilities", international journal of drug policy(april 2003), vol. 14, no. 2, p. 172.
9 arnold h. taylor, american diplomacy and the narcotics traffic, 1900-1939: a study in international humanitarian reform (durham, n. c.: duke university press, 1969), p. 78.
10 i. bayer & h. ghodse, "evolution of international drug control, 1945-1995", bulletin on narcotics(1999), vol. li, nos. 1 & 2, p. 3.
11 philip bean, "american influence on british drug policy", in jurg gerber & eric l. jensen (eds.), drug war, american style: the internationalization of failed policy and its alternatives (new york and london: garland publishing, 2001), p. 88.
12 general assembly, united nations, a/res/54(i), 49th plenary meeting, 19 november 1946.
13 arnold h. taylor, american diplomacy and the narcotics traffic, 1900-1939, p. 333.
14 "the illicit traffic in narcotics throughout the world", bulletin on narcotics (1951), vol. iii, no. 1, pp. 1-15.
15 "new legislation on the coca leaf", bulletin on narcotics (1950), vol. ii, no. 4, pp.48-55; "evolution in 1951 of national legislations on narcotics", bulletin on narcotics (1953), vol. v, no. 1, pp.44-47.
16 helen moorehead, "narcotics control under the un", far eastern survey (march 12, 1947), vol. 16, no. 5, p. 55.
17 douglas clark kinder & william o. walker iii, "stable force in a storm: harry j. anslinger and united states narcotic foreign policy, 1930-1962", journal of american history (march 1986), vol. 72, no. 4, p. 908.
18 adolf lande, "the single convention on narcotic drugs, 1961", international organization (autumn, 1962), vol. 16, no. 4, p. 776; committee on narcotic drugs, united nations (cnd), cnd res. 5 (iii), may 1948.
19 economic and social council, united nations (ecosoc), e/res/1948/159 (vii) iid, 3 august 1948.
20 salo engol, "integration of international legislation", american journal of international law (october 1951), vol. 45, no. 4, p. 773.
21 nathaniel l. goldstein, "treatment, care and rehabilitation", bulletin on narcotics (1954), vol. vi, no. 2, pp.18-20.
22 william b. mcallister, drug diplomacy in the twentieth century: an international history, p. 172.
23 harry j. anslinger & william f. tompkins, the traffic in narcotics (new york: funk and wagnalls co., 1953), pp. 38-39; "the traffic in narcotics", bulletin on narcotics (1954), vol. vi, no. 1, pp.1-6.
24 1953年5月11日-6月18日，联合国鸦片会议签署了《1953年鸦片协议》，开始限制药用和科研用鸦片的生产，它只允许保加利亚、希腊、印度、伊朗、土耳其、苏联和南斯拉夫7个鸦片生产国出口鸦片，在7国中，种植罂粟的农民必须申请执照，并在严格监管下从事生产，其它国家只能生产供国内使用的非出口鸦片。但是，这一协议因主要的鸦片生产和制造国在：（1）鸦片的价格，（2）国际检查，（3）垄断的资金三个方面的分歧而迟迟未能生效。参见： ian g. waddell, "international narcotics control", american journal of international law (april, 1970), vol. 64, no. 2, pp. 314-315.
25 david r. bewley-taylor, the united states and international drug control, 1909-1997, pp. 144, 147.
26 david r. bewley-taylor, the united states and international drug control, 1909-1997, p. 142.
27 u. s. department of state, foreign relations of the united states (frus), 1961-1963, vol. xxv, doc. 326. http://www.state.gov/r/pa/ho/frus/kennedyjf/xxv/6020.htm, [available: 2003-5-10].
28 david r. bewley-taylor, the united states and international drug control, 1909-1997, p. 145.
29 article 15, convention for limiting the manufacture and regulating the distribution of narcotic drugs, 1931.
30 william b. mcallister, drug diplomacy in the twentieth century: an international history, pp. 210, 216.
31 david r. bewley-taylor, the united states and international drug control, 1909-1997, p. 145.
32 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 327.
33 ecosoc, e/cn.7/sr.466, frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 329.
34 article 21.1, u. n. protocol for limiting and regulating the cultivation of the poppy plant, the production of, international and wholesale trade in, and use of opium, 1953.
35 印度于1954年，伊朗于1959年已经先后批准了《1953年鸦片协议》。
36 adolf lande, "the single convention on narcotic drugs, 1961", international organization (autumn, 1962), vol. 16, no. 4, p. 780.
37 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 330.
38 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 333.
39 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 331.
40 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 329.
41 david r. bewley-taylor, the united states and international drug control, 1909-1997, p. 160.
42 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 334.
43 ecosoc, e/res/1961/833 (xxxii) b, 1180th plenary meeting, 3 august 1961.
44 william b. mcallister, drug diplomacy in the twentieth century: an international history, pp. 216-217.
45 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 335.
46 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 336.
47 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 337.
48 david r. bewley-taylor, the united states and international drug control, 1909-1997, p. 151.
49 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 340.
50 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 341.
51 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 343.
52 memorandum with attachment, dean f. markham for james a. reed, 16 december 1963, "fg727, president's advisory commission on narcotic and drug abuse, 11/22/63-2/29/64", box 401, white house central file, lyndon b. johnson library (l. b. j. library).
53 frus, 1961-1963, vol. xxv, doc. 345.
54 "eighteenth session of the commission on narcotic drugs and thirty-sixth session of the economic and social council", bulletin on narcotics (1961), vol. xv, no. 1, pp. 39-42.
55 article 44.1, u. n. single convention on narcotic drugs, 1961.
56 report, dean f. markham, 25 august 1965, "fg 727, 7/1/64 -", box 401, white house central file, l. b. j. library.
57 steven r. belenko ed., drugs and drug policy in america: a documentary history (westport, ct: greenwood press, 2000), pp. 345-346.
58 david r. bewley-taylor, the united states and international drug control, 1909-1997, p. 158.
59 memorandum, david c. acheson for the file, 3 december 1965, "co296 turkey", box 11, confidential files, l. b. j. library.
60 memorandum, david c. acheson for the secretary [of the treasury], 22 november 1966, "government treasury, department of narcotics", box 161, personal papers/fowler, l. b. j. library.
61 report of the task force on narcotics, undated, "law enforcement, juvenile delinquency, narcotics", box 17, task force reports, l. b. j. library.
62 arnold h. taylor, american diplomacy and the narcotics traffic, 1900-1939, p. 336.
63 memorandum, general government (beck) for the director, 25 november 1966, "law enforcement, juvenile delinquency, narcotics", box 17, task force reports, l. b. j. library.
64 david r. bewley-taylor, the united states and international drug control, 1909-1997, p. 138.
65 david r. bewley-taylor, the united states and international drug control, 1909-1997, p. 154.
66 kevin f. ryan, "toward an explanation of the persistence of failed policy: binding drug policy to foreign policy, 1930-1962", in jurg gerber & eric l. jensen (eds.), drug war, american style: the internationalization of failed policy and its alternatives, p. 23.
67 alex wodak, "the international drug treaties: 'paper tigers' or dangerous behemoths?" international journal of drug policy (april 2003), vol. 14, no. 2, p. 221.
68 harry g. levine, "global drug prohibition: its uses and crises", international journal of drug policy(april 2003), vol. 14, no. 2, p. 147.
