美国宪法与宪政(A)

美国宪法与宪政(a)

刘绪贻文 发表:博览群书/2004年10月;学术交流网/美国问题评论/2004年10月24日转发(a)

作为世界上惟一的超级大国，美国在国际上赤裸裸地实行霸权主义，令世人侧目。但在国内，就其政治体制而言，人们似乎又难以不承认它是一个法治的国家。最近，我读了任东来教授等著《美国宪政历程：影响美国的25个司法大案》一书，感到作为一个法治国家，美国有些地方还是值得其他致力于法治的国家借鉴的。下面谈谈我读此书后的几点主要体会。

从宪法到宪政的制度保证

现在，世界上几乎所有国家都有宪法，有些国家宪法比美国宪法更加完美，但是，其中有些国家的宪法只是一纸具文，只有宪法而无宪政和法治。美国则不仅有宪法，而且有宪政和法治。为什么有这种区别呢?所谓宪政和法治，就是在一个国家的政治体制中，宪法具有至高无上的地位，法是主体，没有任何一种权力能凌驾于宪法之上，否则就谈不上法治。商鞅相秦时，即使我们承认当时秦国曾在短时期内做到了“王子犯法与庶民同罪”，但王子上面还有个具有绝对权力的秦王，不受法的约束，所以商鞅后来免不了“车裂而死”的下场。这不能算是法治。自汉至清，虽然中国历史上不断出现“人治”与“法治”之争，但因为存在一个凌驾于法之上的专制君主，根本上不会有真正的法治。民国时期，只有军阀统

治，《中华民国临时约法》不过是一张废纸。新中国成立后，尽管1954年颁布了《中华人民共和国宪法》，但如邓小平所说：“许多重大问题往往是一两个人(注：实际是一个人)说了算，别人只能奉命行事o”(《36小平文选，1975-1982》，人民出版社1983年版，第132页)这当然也谈不上宪政和法治。何以如此呢?任东来说：“从宪法到宪政，需要有一定的制度保证。”(第8页)在我国的政治体制中，没有一种制度保证宪法的至高无上地位，或法的主体地位。美国政治体制中则有这种制度保证。根据美国宪法，立法(国会)、行政(总统)和司法(联邦最高法院)三权是彼此独立、互相制衡的。而且从1803年起，联邦最高法院便具有司法审查权，即对宪法拥有最终解释权。这样，它就有权监督立法权、财权、人权、军权、治安权、外交权等大权在握的国会和总统，裁定包括国会在内的各级立法部门通过的法律和包括总统在内的各级行政当局的政策行为是否合乎宪法的规定，判决哪些法律或政策违宪。而这些裁定和判决，是国会和总统必须遵守也得到遵守的。所以在美国不存在凌驾于宪法之上的绝对权力，这就是美国成为法治国家的关键所在。比如1954年，美国联邦最高法院根据形势的发展，在布朗诉托皮卡教育委员会一案中，否定自己以往的判例，裁定在公立学校中实行种族隔离是不平等的，是违反宪法的；公立学校应实行黑白合校。这一判决，立即引起南部各州的强烈反对和抵制。艾森豪威尔总统虽然也不喜欢此一判决，但当1957年阿肯色州州长奥瓦尔·福布斯运用州国民警卫队禁止地方教育委员会执行法院判决时，他不得不根据联邦最高法院判决，为维护宪法的尊严，调动美国陆军保护9名黑人学生进入白人学校。后来，白人种族主义分子破坏黑白合校的活动虽然层出不穷，但大都只是钻法律的空子，公开、正面抵制这一判决的情形是很少的。又比如，尼克松任总统期间，曾经相当专横地扩张总统权力，致使他任职时的总统有“帝王般总统’’之称。但是在“水门事件’’中，通过一系列权法斗争，最后他不得不屈服于联邦最高法院判决，辞去总统职务。本书另一作者陈伟认为，这是美国法治机制运行的必然结果。他评道：“美国立宪建国之初，国会一直在联邦政府的三个部门中占据主导地位。可是，自二十世纪三十年代经济大危机和五十年代美苏冷战以来，行政部门权力急剧膨胀，总统和白宫幕僚逐渐成为联邦政府权力中心；国会被党派利益所分化，无力对总统形成有力制衡，致使‘国会政体’逐渐演变为‘总统宪政’。美国总统既是国家元首、又是政府首脑，并兼任美军总司令，兼有英国女王和首相、法国总统和总理所具有的权限和职责。在外交和军事政策领域中，甚至出现了独断专行的‘帝王总统’。

“尼克松执政期间，‘帝王总统’权力由外交和军事领域日益扩展到国内政治。白宫幕僚大权独揽，专横跋扈，甚至发展到建立秘密警察‘管子工’的程度。最初只是‘屁事’一桩的水门窃听案，实际上只是白宫幕僚一系列非法行为的冰山一角。这种现象引起了国会、新闻媒体和各界有识之士的不安和警觉。新闻媒体对水门案的揭露，给立法、司法部门制衡总统和白宫幕僚的权势提供了千载良机.”(第380-381页)于是，国会和联邦最高法院联合起来，运用宪法遏止了尼克松日益企图凌驾于法之上的权力，使“帝王总统”一蹶不振。

除独立的、具有宪法最终解释权的联邦最高法院以外，美国宪政发展过程中还逐渐建立起保证行政部门实行宪政、遵纪守法的两种辅助制度，这就是国会调查权和特别检查官制度。本来，美国宪法并未明文规定国会拥有调查权，这是从国会立法权引申出来并由惯例形成的。因为只有通过详尽而彻底的调查和听证以了解问题的真相，国会才能更好地行使立法权。有了调查权，便逐渐形成美国宪政体制中权力制衡的重要机制国会听证会。这样，国会虽非法院，但可插手涉及政府官员的案件，通过已有或特设的国会专门委员会举行调查和听证。“在听证期间，国会委员会可以像法院一样发出强制性传票，对那些无视传票的人，委

员会可以以藐视国会的罪名将其关人监狱，或提交法院处理。在听证会上撒谎的证人，将会因伪证罪而遭到刑事起诉。这样，国会的调查权便成为立法部门监督行政部门的一项重要权力。”(第353页)此外，“1978年，国会通过了《政府部门道德准则法》，建立特别检查官制度，授权特别检查官在不受总统控制的前提下，对行政部门官员的违法行为进行彻底调查。”(第378页)

当然，在美国历史上，也不是完全没有出现过凌驾于宪法之上的权力的事例，比如在内战后的重建时期，由共和党激进派控制的国会，在1867-1877年国会重建阶段(1865-1867年为总统重建阶段)的所作所为，有时就是违宪的。又比如，在第二次世界大战期间，把没有经过法院做过是否忠于美国、是否有罪判决的11万余日本人(包括7万美国公民)关进禁闭中心的总统命令和国会立法，也是违宪的。但是，这都是些在非常时期发生的事件，虽然在短时期内造成某种程度的宪政危机，但并未从根本上撼动美国的宪政体制，而且在和平时期得到了纠正。所以毛泽东说：斯大林严重破坏社会主义法制，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。(《邓小平文选，1975-1982》，第293页)

宪法的根本目的是管制政府和保护公民权利

本书作者们对美国宪法根本目的的强调，令人印象深刻。任东来说：“美国宪法的目的是规范和限制政府的权力，以保护人民免受恶政之苦。换句话说，它要防的是治者之恶，而非被治者之恶。”(第123页)陈伟对宪法的这种根本目的说得更透彻：“什么是宪法?用句通俗的话来解释，宪法就是管政府和保护公民权利的法。为什么要管政府呢?因为政府里的官儿和警察都有权，而权力使人腐败，绝对权力绝对使人腐败。说白了吧，因为手握大权，所以政府里的各级官员有可能全部是潜在的坏蛋和腐败分子，是潜在的‘有组织犯罪集团’。所以，法律要管的，首先应当是政府里的官儿和警察，其次才是社会上的犯罪分子。所谓加强法治，首先应当是从制度上约束和限制政府官员的权力，是从制度上防止统治者和执法者无法无天、胡作非为。如果统治者和执法者循规蹈矩，遵纪守法，司法者秉公判案，一视同仁，那么防止被统治者造反闹事则易如反掌。”(第299页)

陈伟的这种论述是可信的。人类历史证明，统治者和执法者干坏事、或者“好心办坏事’’的能量，的确比社会上犯罪分子大得多。纳粹德国当年轻易就屠杀了600万犹太人；斯大林清党屠杀和流放的人之多，到今天还难计其数；美国麦卡锡主义造成的冤假错案多得惊人；我国“大跃进”也饿死群众几千万。

陈伟还根据制宪史具体简释了美国宪法的根本目的。他说，美国制宪者知道，1789年生效的美国宪法虽然规定了很多约束政府的原则，“诸如天赋人权、限权政府、主权在民、三权分立与制衡、法治而非人治、文官控制军队等”，但“如果没有对公民自由和权利的具体而有效的保障，宪法中的高调和好词儿，全是白扯。”因此，他们在同年给宪法增加了12条修正案，其中10条在1791年得到各州批准，即《权利法案》，具体地“以公民权利限制政府权力，用保证言论、出版自由以保障小民百姓免遭司法腐败之害的方法，逐渐确立新闻监督权和公民权，制衡和约束政府的官权，形成立法、执法、司法、新闻监督、公民权利的五权分立和制衡。”(以上诸引见第299-300页)这种精心设计的制衡、监督、限制权力的机制，后来在美国宪政的历程中又不断发展，比较有效地抑制了政府滥用权力的弊

病。以下略加例释。

1、为了防止警察、检查官、法官等滥用权力，美国宪法第5条修正案规定：“任何人不得在任何刑事案件中被迫自证其罪”；第6条修正案规定：“在一切刑事诉讼中，被告有权取得律师帮助为其辩护。”但是，检查官、法官、特别是警察滥用权力的违宪事例仍然时有发生。为了建立一种从一开始就对嫌犯的宪法权利予以有效保证的司法程序，1966年，联邦最高法院对米兰达诉亚利安那州一案判决：“实施逮捕和审讯嫌犯时，警方应及时宣读下列提醒和告诫事项：第一，告诉嫌犯有权保持沉默；第二，告诉嫌犯，他们的供词将会用来起诉和审判他们；第三，告诉嫌犯，在受审时有请律师在场的权利；第四，告诉嫌犯，如果雇不起律师，法庭将免费为其指派一位律师。”(第295页)这些规定，后来被统称为“米兰达告诫”。

“米兰达告诫”虽然限制了警察、检查官、法官等滥用权力，但有时纵容了犯罪分子，削弱了破案效率，造成法律保护坏人的自由和人权、损害好人的自由和人权的尴尬局面。不过美国人认为，“如果听任官府和警方执法犯法，无视正当法律程序和制度，那么好人的自由和人权最终将会受到更大损害。律师在法庭上钻法律空子的现象并不可怕，因为它的前提是承认法律，是在司法程序规定的框架中挑战法律，而真正可怕的是有法不依、执法犯法、以权代法和无法无天。”(第306页)美国著名大法官奥利弗·霍姆斯有句名言“罪犯逃脱法网与政府的卑鄙非法行为相比，罪孽要小得多。”这就是：两害相权取其轻。

2、为了以公民权利监督和限制政府权力，美国宪法第重条修正案规定：“国会不得制定剥夺言论自由或出版自由的法律。”但是，官方也不是完全没有对策的。比如，在二十世纪二十年代，美国大多数州的诽谤法不仅保护私人名誉，也保护公共官员的个人名誉。1923年，美国中西部最有影响的报纸《芝加哥论坛报》，因一篇报道芝加哥市政府破产的新闻内容失实，便被当地政府以诽谤罪告上法庭。为维护宪法权威，伊利诺伊州法院坚持言论和出版自由原则，判该报胜诉，并在判决书中说：“宁可让一个人或报纸在报道偶尔失实时不受惩罚，也不能使全体公民因担心受惩罚而不敢批评一个无能和腐败的政府”。但是，这个判例的影响范围仅局限于伊利诺伊州。此后，美国各州政府官员控告报纸和电视台犯

有诽谤罪的案子日益增多。到1964年，在《纽约时报》公司诉萨利文一案(注：萨利文是美国亚拉巴马州蒙哥马利市的警察头子，他因《纽约时报》刊登的政治宣传广告个别细节失实而以诽谤罪控告该报，并在蒙哥马利市和亚拉巴马州法院胜诉，《纽约时报》不服，上诉至联邦最高法院)中，联邦最高法院认为兹事体大，涉及到对公职人员的舆论监督问题，于是以宪法第1条修正案对新闻和言论自由的保障为由，判决《纽约时报》胜诉。判决书中说：“美国上下普遍认同的一项原则是，对于公共事务的辩论，应当是毫无拘束、富有活力和广泛公开的。它可以是针对政府和公职官员的一些言词激烈、语调尖刻，有时甚至令人极不愉快的尖锐抨击”；即使它的个别细节失实，有损当事官员名誉，也不能成为压制新闻和

言论自由的理由，仍然应该得到宪法第重条修正案的保护。只有这样，“言论自由才有存在所需的‘呼吸的空间’。”(第278页)

联邦最高法院的这一判决具有里程碑的意义，它使各州诽谤法中对执行公务而招致批评的官员的保护几乎失效。后来，该法院还通过其他一些判例，将此判例从政府官员扩大到适用于公众人物如娱乐界大腕、体育明星、工商界大亨和学术界精英等，但不适用于普通公民。

3、为保证所有公民信教自由，宪法第1条修正案规定：“国会不得制定确立国教或禁止信教自由的法律”。但美国官方常利用自己权力作出违反此规定的规定。1958年，纽约州拿骚县教育委员会根据州教育委员会建议，规定公立学校学生每天上课前诵读以下祷词：“万能的上帝，我们承认您是我们的依靠，祈求您赐福于我们，我们的父母、老师和国家”。后来，以史蒂文·恩格尔为首的5名非基督徒学生家长强烈抗议这种做法，认为这是政府向所有学生强制灌输基督教义，极大地侵害了非基督徒家庭孩子们的信教自由权，并将拿骚县教委主任小威廉·瓦伊塔告上纽约州地方法院。这一案件几经反复，最后上诉到联邦最高法院，几乎整个美国都卷入了这场是要上帝还是要权利的争论。虽然拿骚县教委得到纽约州教委等二十个州的有关政府部门的支持，1962年6月，联邦最高法院还是裁定恩格尔等胜诉。判决书指出：“只要政府以其权势、威望和财力支持了某一宗教或教派，就对其他宗教组织构成了‘间接强制力’，并使它们在宗教事务中处于劣势地位。从这一意义上讲，政府的这一行为违反了政府应在宗教事务中保持‘中立’的宪法原则和‘禁止确立国教’条款，联邦最高法院必须对此加以坚决制止。”(第236页)

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