会员成果 | 路乾：从权利限制到权利开放——美国银行业开放的政治经济史

来源：原载于《国际经济评论》2018年第5期

作者：路乾（中央财经大学经济学院副教授）

从权利限制到权利开放

——美国银行业开放的政治经济史

路乾

人类社会有两种社会秩序：权利限制的社会秩序(Limited Access Social Order)和权利开放的社会秩序（Open Access Social Order）（诺斯、瓦利斯和温格斯特，2009）。在权利限制社会中，政治权力与经济权利紧密结合，少数精英群体垄断了合法使用法人（Corporation）等永续组织的权利，普通公民不能成立银行、石油公司、教会、慈善组织、政党等组织。在权利开放社会中，政治权力与经济权利相分离，公民有普遍地组建合法组织的权利。在多数时期，人类社会运行的是权利限制秩序，在大约二百年前，少数国家逐渐建立了权利开放秩序。人类社会怎样从权利限制社会转型到权利开放社会？

从权利限制走向权利开放，要求垄断行业的精英开放行业的准入，但这会削减精英依靠特权获得的垄断租金(monopoly rent)。在政治或行政带来的垄断中，如果把权利放开，允许所有人皆有进入的权利，开放竞争会导致行业中有垄断权利的人的租金收益下降。在怎样的局限条件转变下，已有垄断权利的精英会愿意向大众开放权利？是什么促使政治权力与经济权利分离？

本文提出如下假说：在政治特权与经济权利相结合的体制中，精英之间的政治竞争带来经济权利的不稳定及垄断租金的消散。权利开放后，垄断行业的新的进入者，更有效地使用资源权利并创造了更高的收益。精英与这些新的进入者达成协议，并从他们那里分享收益。当垄断租金低于权利开放后，精英从进入者获得的收益时，精英会推动权利向公众开放。在下文中，本文将（1）梳理权利限制秩序向开放秩序变迁的理论框架；（2）以马萨诸塞州银行业开放史为例分析秩序的变迁；（3）总结制度变迁的逻辑。

价格机制、身份、暴力、计划经济，都是分配资源使用权的方式。在使用市场机制分配资源的成本较高时，身份和暴力就成了替代的选择。例如，在计划经济时期，根据理论计算的数量和官僚特权分配资源。然而，以暴力和身份分配资源，会极大地削减使用资源可以创造的租金（rent dissipation）。为了避免租金消散，在人类历史上的多数时期，普遍采用的是以身份界定资源使用权的制度安排，构建了精英—普通公民(elite – citizen)的身份制度。

诺斯、瓦利斯和温格斯特（2009）指出，人类社会多数时期采用的是权利限制的社会秩序。在权利限制社会中，精英通过结盟（coalition）来维持在诸多领域的垄断，并获得垄断租金。这些特权包括在某些行业使用法人等合法组织的权利，也就是行业准入的权利。为了获得稳定的垄断租金，减少租值消散，精英克制彼此间的暴力与争夺，依靠血缘、地缘、校友等身份维护关系，在政治、经济、意识形态等诸多领域维持了权力的联盟。在权利开放社会中，准入和组织不再是少数精英的特权，而是全体公民普遍享有的“非人格权利”（Impersonal Right）。社会秩序的维持，不再依靠垄断获得的租金，而是依靠政治与经济的开放竞争。政党等组织的开放准入，成为公民在面临胁迫时可以使用的政治工具，维持了竞争性的政治秩序。经济组织的准入与竞争为熊彼特的“创造性毁灭”奠定了基础，带来了以创新为驱动力的长期经济增长。政治垄断会面临大量其他组织的反对，致使政治的开放准入得以持续。经济组织的竞争使任何政治组织难以获得垄断租金，也就难以利用经济资源操纵政治。经济组织愿意维持保护产权、实施合约与法治的制度。在权利开放社会中，政治与经济的开放竞争维持了权利开放的社会秩序。

精英群体接受“非人格交换”（Impersonal Exchange）的新规则，是从权利限制社会向权利开放社会转型的关键。在基于身份和人际关系的重复交易实施合约的社会中，市场交易的范围很小。借助法院等第三方实施合约，陌生人间可以不依靠重复博弈而达成交易，从而扩大了交易的范围（North，1991）。诺斯等人（2009）指出，要在精英群体内实现“非人格交换”，需要满足三个必要的“门阶条件”（Doorstep Conditions）：①在精英中实现法治；②精英有权建立永续的组织（包括国家本身）；③对军事的政治控制。这三个门阶条件极大地拓展了分工与交换的范围。在精英群体内实现法治，促进了精英间的交易，将缔约范围从少数精英内部拓大到了全体精英。可永续存活的组织为精英提供了协调资源和积累资本的工具。对军事的政治控制极大地减少了暴力的威胁，提高了交换的范围和收益。门阶条件为在精英群体中实现非人格交换创造了可能。把更多人纳入法治和永续组织的非人格交换体系中，可以极大地拓宽精英的缔约范围，提高精英的潜在收益。精英将“非人格交换”的权利范围逐渐扩大，最终使全体公民获得了法治、产权保护、组建法人等权利。社会从权利限制走向了权利开放。

精英在新制度中的收益必须大于其在旧制度中的收益，否则，就无法解释为什么精英会接受对他们不利的制度。这是许多欠发达国家必须解决的关键问题。但是，诺斯等人所述的三个条件怎样才能得到满足？精英的收益格局为什么汇变化？下节研究了马萨诸塞州银行业的历史变迁，试图解释在什么条件下，精英的收益发生了变化，这些变化又推动了哪些制度上的变迁。

18世纪美国的社会秩序是围绕精英组建起来的。精英往往集社会、政治宗教及道德领袖于一身。普遍民众不参加竞选，参选率较低，政治共识比多元更受推崇。18世纪80年代晚期，美国第二任总统约翰·亚当斯（John Adams）曾表示，“在新英格兰的每个乡村……依靠人民最自由的选举而产生的法官乃至议员，一代代地逐渐转移到至多三或四个家族手中”。18世纪90年代，精英组建了美国第一批现代政党——联邦党和民主共和党。

马萨诸塞州在1780年制定了州宪法。任何获得法人资格的组织，由州议会以专门的法案批准设立，且必须为公共利益服务。其结果是，执政党联邦党通过控制州议会,垄断了在多个领域设立法人组织的特权。马萨诸塞州首席大法官斯滔睿（Joseph Story）曾这样描述这个时期的政治生态：

在马萨诸塞州，大部分人支持联邦党。政府官员、法官，以及立法议员因遵循联邦党的规则而获得任命。无法掩饰的是，绝大多数的富人、官员、学者，以及文艺名人属于同一阵营。几乎所有的法律职业人士属于这一党派。在全州范围内，我不记得有超过四个或五个律师敢于宣称自己是共和党人。共和党的名声是令人厌恶的，‘雅各宾派’是人们对共和党常用的称呼。

联邦党在社会各领域有着广泛的影响。宗教方面，州宪法规定，麻省公民须交纳宗教税，用于支持州内各市镇的州立教会（State Church）。在大部分地区，公理教会(Congregational Church)凭借其信徒的数量成为了州立教会。联邦党支持公理教会垄断宗教事物，而公理教会也动员选民为联邦党投票。在学术和医疗领域，哈佛学院(Harvard College)和马萨诸塞州医院(Massachusetts General Hospital)董事会的主要成员是联邦党员。

银行方面，绝大多数银行的董事是联邦党员。例如，在1784年，该州第一家银行马萨诸塞银行（Massachusetts Bank）获得了法人特许权。第一届董事会有12个董事，其中9个来自富人家族，且通过联姻保持着紧密联系。另外3个董事是富裕的商人和重要政客。1804年成立的伍斯特银行（Worcester Bank）的135个股权认购者中，约有1/4参加了联邦党精英组建的华盛顿慈善协会（Washington Benevolent Society）。其中有9位是联邦党县委员会的重要成员。伍斯特银行的董事皆为联邦党党员，行长丹尼尔·沃尔多（Daniel Waldo）担任华盛顿慈善协会的县主席。本文作者在《美国银行业开放史》中使用的大量数据等资料表明，联邦党控制了银行业。图1和图2分别展示了1790-1827年间，波士顿的银行董事中，在成为银行董事或行长前曾经担任联邦党和民主共和党议员的比例，以及在成为银行董事或行长后担任联邦党和民主共和党议员的比例。在1811年前，绝大多数在波士顿设立的银行，其董事曾担任过或在将来会成为联邦党州议员。在1811年民主共和党上台后，才有机会设立由其组建的银行。

图1: 1790-1827年波士顿的银行董事中在成为银行董事或行长前曾经担任联邦党和民主共和党议员的比例

图2: 1790-1827年波士顿的银行董事中在成为银行董事或行长后担任联邦党和民主共和党议员的比例

注：数据来自《马萨诸塞州登记簿》中银行董事与行长名单与马萨诸塞州《议员生平》相匹配。

数据来源：《马萨诸塞州登记簿》（1790～1859）和《议员生平》（1780～2003），马萨诸塞州州立图书馆。

在1830年，民主党回顾了19世纪早期联邦党在马萨诸塞州的统治地位：

各式各样的垄断，从独占银行业的特权，到在河流上筑桥的独占权利；从强制公民支持特定宗教，到独占科学机构的成员资格；从文学和宗教,到养老金与寿险公司的垄断，全都是联邦党独裁统治的方式，他们寻求永久的特权。

18世纪与19世纪初，美国是权利限制社会。精英及其联盟是这个秩序的核心。精英联盟依靠联邦党垄断着政治、经济、学术、法律、宗教等各个领域。联邦党占据了议会中的多数席位，通过授予法人特许权，垄断了银行业等经济部门，并借此为政治垄断提供资金，从而维持了政治与经济的双重的权利限制。

权利限制秩序中精英之间的竞争推动了权利开放。权利限制秩序维系了精英联盟的稳定，却难以向新获得财富和名誉的精英开放权利。这些精英加入了民主共和党，以挑战联邦党的统治地位。塞勒姆的克劳宁希尔德(Crowninshield)家族在18世纪90年代的美法贸易中积累了财富，但在申请塞勒姆银行法人特许权时败给了德比家族（Derby）。此后，克劳宁希尔德开始支持民主共和党。缅因地区的威廉·格雷（William Gray）在18世纪90年代成为美国首富，但在争夺联邦党内部权力时失败，在1804年加入民主共和党。这些年轻的新富豪渴望获得权力、土地、以及银行特许权，但被联邦党精英构建的权利体系所排斥。他们加入了民主共和党，与联邦党争夺政治和经济权利。其结果是，18世纪末19世纪初，民主共和党的比例在逐步上升，并于1811年同时获得了参众两院多数党的席位（图3和图4）。

图3:1797～1822年马萨诸塞州参议院联邦党和民主共和党议员的比例

图4:1797～1822年马萨诸塞州众议院联邦党和民主共和党议员的比例

数据来源：Micheal J. Dubin, Party Affiliations in the State Legislatures: A Year by Year Summary, 1796-2006(McFarland & Company, 2007)。

1811年，民主共和党赢得了州长职位以及参众两院的多数席位。民主共和党州长埃尔布里奇·格里改组政府，通过任命新法官和书记员来影响法院。民主共和党把持的州议会通过了《宗教自由法案》（Religious Freedom Act），允许公民将宗教税付给自己注册的教会。这是打破公理教会垄断关键。州议会改组了原先由联邦党控制的哈佛学院和马萨诸塞州医院的董事会，安插了民主共和党成员。民主共和党通过议会获得了政治权力，并由此获得了更多经济权利，包括成立银行法人的特许权。

1811年前，民主共和党曾两次试图改革银行业，但都以失败告终。1807年，民主共和党把持的众议院和州长苏里文（Sullivan）通过了一项法案，在波士顿银行（Boston Bank）和合众银行(Union Bank)中任命六位民主共和党董事以获得银行的部分控制权。但在第二年联邦党就通过了新的法案，废止了这些董事的资格。同样在1807年，苏里文提出一个议案，建议整合所有的银行，以组建一个州立银行。民主共和党控制的众议院通过了这个议案，但遭到了联邦党参议院的否决。不成功的改革让民主共和党相信，仅仅改变银行董事会是不够的，他们必须完全重建银行体系，废除联邦党控制的银行，建立新的民主共和党银行。

1811年，民主共和党掌握了参众两院及州长的权力，开始改组银行体系。除了马萨诸塞州银行之外，该州所有的银行特许权都将在1812年到期。银行要继续经营，必须在1811年申请新的特许权。民主共和党把持的议会拒绝了所有的续期申请。然而，议会为塞勒姆商业银行（Merchant Bank of Salem）和州立银行(State Bank)颁发了特许权。这两家银行的发起人是民主共和党精英。州立银行的12个董事中，8个曾当过民主共和党议员，但没有董事是联邦党议员。第一任行长威廉·格雷（William Gray）是富有的船商，民主共和党领袖及副州长。

州立银行注册资本的是300万美元，比同时代多数银行的注册资本大30多倍。其特许权规定，州政府将获得100万美元的股份，且银行要缴纳0.5%的资本税。其后成立的银行特许权都包含了同样的资本税条款。例如，伍斯特银行（Worcester Bank）的特许权规定，“（本特许权的）规则、约束、保留和条款，须参照法案‘设立州立银行的行长、董事与公司’的第三部分，（法案的这部分）将约束依据本特许权设立的银行”。从股份分红和资本税中分享的银行收益，鼓励了州政府颁发更多的特许权。

民主共和党的统治地位并没有维持。1812年，联邦党赢得了众议院多数席位和州长的职位。联邦党议会为所有即将到期的银行颁发了新的特许权，使其得以延续。新特许权参考了州立银行的特许权，包含了资本税条款。

民主共和党在1811年左右的改革挑战了既有的权利限制秩序。他们通过了一系列法案，试图将联邦党在宗教、银行、学校等各个领域的特权向其他精英——主要是民主共和党开放。在银行业，民主共和党甚至企图废除联邦党银行，极大地削减了联邦从经营银行中获得的收益。从重复博弈的角度考虑，民主共和党的改革威胁是可信的，降低了联邦党利用政治权力独占银行的收益，增加了党派间合作共享特权的收益。1812年，联邦党上台后，开始为民主共和党颁发特许权，从而，他们期望，民主共和党如果获得了政治权力，也会同样向联邦党开放银行业权利。如汉德林夫妇所述，“1812年的和解从根本上稳定了银行体系，将其从少数人的攫取之手中解放了出来“（Handlin 与 Handlin, 1969）。

权利限制秩序高度依赖于政治联盟的稳定，一旦精英之间的竞争打破了结盟的合约，精英从权利限制秩序中获得的租金将大幅下降。议会为法人颁发特许权的制度，使经济权利与政治权力相结合，政治权力的更替会导致经济权利的丧失。要维持经济权利的稳定，获得稳定的投资收益，就要将经济权利与政治权力相剥离。这种制度变迁，首先是在既有体制内部发生的。当体制内部的政治权力扩大后，经济权利也随之拓展了。

精英之间的竞争将少数精英的特权拓展到全体精英。权利的拓展要求制度上的权利平等。这促使管制从对具体合约条款的限定，过渡到合约的标准化，并最终变为对全体银行一视同仁的管制法案。

19世纪20年代中期，联邦党与民主共和党退出了历史舞台。紧接着，从30年代到内战之间，第二政党体系兴起。国家共和党（National Republican）、辉格党（Whig）、民主党(Democratic)、美国党(American)、无知党(Know-Nothing)等政党涌现。多数时期，国家共和党和辉格党是主要的执政党，民主党是主要的反对党（图5和图6）。

图5:1825～1859年马萨诸塞州参议院构成

注：Dem指民主党，NR指国家共和党，Whig指辉格党，AM指美国党，FS 指自由土地党，KN指无知党，Rep指共和党，Other指其他政党，图6同。

数据来源：Michael J. Dubin, Party Affiliations in the State Legislatures: A Year by Year Summary,1796-2006(McFarland &Company,2007)。

图6：1825～1859年马萨诸塞州众议院构成

注：Lib指自由党。

数据来源：Michael J. Dubin, Party Affiliations in the State Legislatures: A Year by Year Summary, 1796-2006（McFarland & Company, 2007）。

在第二政党时期，任何党派的成员皆有开办银行的权利。银行法人在党派精英间的进一步拓展，要求银行法人的权利平等。无论哪个党派成立银行，其特许权都授予了同样的权利。在州立银行之后成立的银行，其特许权不但包含了同样的资本税条款，甚至直接采用了州立银行的大部分条款，不同党派的银行之间获得了平等的权利。

银行特许权是议会通过的法案（special law），要建立更加持久的权利平等制度，就要构建对所有银行一视同仁的通用法律。1829年，马萨诸塞州通过了《通用银行管制法》（General Regulatory Act），要求所有银行按其设定的规则获得银行特许权、增加资本、拓展特许权内容，并履行其规定的义务。《通用银行管制法》是历史上第一部全体银行都要遵守的银行业管制法。除对所有银行规定同样的权利外，该法第三十一节还明确，新设立的银行如果享受新的特权，这些特权将同时拓展到所有已设立的银行：“在本法案下授予或更换的任何银行特许权的任何新的或更大的特权，应该同时被授予正在运营的或之后创建的其他银行，同时运营的银行应该有同样的权利。”通用法的出现表明了管制法案的起源：银行业管制从对具体合约的管制，演化到合约的标准化，最终发展到法律普遍地界定权利。《通用银行管制法》创建了一视同仁的银行业规则，标志着银行业权利从权利限制秩序下的人格化特权，向权利平等的非人格权利制度的变迁。

1811年改革与1829年法案的通过，在精英之间创建了一视同仁的平等权利，但是这些权利并没有向普通公众开放。然而，伴随银行数量的大幅增加以及议员任期的缩短，银行董事中政治精英的比例变小了，精英从银行特权中获得的收益减少了。资本税免除了精英支付的财产税，提高了建立更多银行的收益。不同秩序下的收益变化推动了权利开放。

1790～1859年，马萨诸塞州银行的数量从早期的几家上升到30～50年代的100～200家（图7）。1780～1900年，州议员平均任期从19世纪初的10年下降到50年代的2年（图8）。银行董事中议员的比例，从19世纪初70%以上下降到四五十年代的40%左右（图9）。

图7：马萨诸塞州银行数量

数据来源：《马萨诸塞州登记簿》（1790～1859），马萨诸塞州州立图书馆；韦伯数据来自《州银行普查》（2011）

注：在1837至1848年间，《登记簿》没有记录波士顿以外地区的银行数量。

图8：1780～1900年州议员平均任期

数据来源：《议员生平》

图9：1790～1859年银行董事中曾经当过或在将来会成为州议员的比例

数据来源：《马萨诸塞州登记簿》（1790～1859），《议员生平》（1780～2003），均来自马萨诸塞州州立图书馆。

银行数量增加提高了银行业的竞争，降低了精英从银行中获得的收益。将权利进一步向公众开放的阻力也随之减少了。银行资本税为马萨诸塞州政府提供了重要的财政收入，也促进了权利的开放。从1820至1860年，银行资本税提供了过半的政府收入。财政上的充裕促使马萨诸塞州在1826至1830年，1832至1834年，以及1846至1853年期间取消了财产税和人头税。拥有大量财产的精英及普通公众都是银行资本税的受益者。精英从开放银行业权利中获得的收益随之提高了。权利限制的收益减少，而权利开放的收益增加，推动了制度从权利限制向权利开放的变迁。1851年，马萨诸塞州通过了《授权银行业务的法案》（An Act to Authorize the Business of Banking），允许任何不少于5人的团体注册为银行法人。银行业权利最终向全体公民开放。

马萨诸塞州银行业开放史为我们展现了如下的秩序变迁路径：

1.  1811年，党派政治权力的竞争增加了银行业的投资风险，削弱了银行业的垄断租金，促使不同党派间分享银行业权利。

2.  1812年，参考州立银行设置新的银行特许权条款，不同政治派系的银行获得了同等权利。

3.  1812年，征收银行资本税，为州政府提供了巨大税源，免除了财产税和人头税，增加了设立银行的边际收益。

4.  1829年，通过《通用银行管制法》，以法律的形式将部分银行的特许权所包含的特权拓展到所有银行共同具有的普遍权利。

5.  1851年，通过《授权银行业务的法案》，将颁发银行特许权的权利从议会中剥离，从少数精英的特权变为全体公民的普遍权利。政治权力与经济权利在制度上彻底分离了。

诚如诺斯、瓦利斯与温格斯特（2009）所述，向权利开放秩序的转型需要满足三个门阶条件：①在精英间实现法治；②精英有权建立永续组织（包括国家本身）；③对军事的政治控制。19世纪的美国，对军事的政治控制在国家层面上实现了。1829年《通用银行管制法》在精英中建立了法治（rule of law），而1811年的政治竞争促使精英获得了建立永续组织——银行法人的权利。权利开放的必要条件得到了满足。

马萨诸塞州银行业开放史表明，经济快速发展与竞争性的政治框架，以及向资本征税是导致精英收益结构变化的关键条件。在权利限制秩序中，政治权力与经济权利相结合创造出了租金，以避免精英之间的竞争。然而，权利限制秩序的维持必须保证所有精英都能获得特权及租金。但在经济快速发展、分工不断深化的时期，新精英不断涌现。识别这些新精英并将其纳入传统精英的联盟中享受特权往往是困难的。在竞争性的政治框架下，新精英必然会挑战传统精英的垄断权力。这种挑战的结果是政治权力的不稳定，并进而导致经济权利的不稳定，迫使经济权利向更多精英分配。权利在更大范围的拓展降低了垄断权利的租金。权利开放创造了大量的银行及银行资本。向资本征税界定了法人组织的收益权，并且通过免除财产税，间接提高了精英从开放法人组织权利中获得的收益。权利开放的收益增加，权利限制的收益下降。当精英从权利开放中获得收益高于权利限制时，促使精英开放权利的经济条件得以实现了。这些条件进一步在法律制度层面得以落实。权利开放的制度化，首先是以标准化合约赋予不同法人组织同样的特许权，随后以法律的形式固化特许权中的权利，从而在获得法人的精英之间拓展了平等的权利。最后是从议会中剥离颁发法人特许权的权力，让公众通过一般性的法律即可获得特许权。全体普通公民，无论其身份背景都享受一视同仁的银行业权利。政治权力与经济权利也随之实现了分离。

中国面临极高的体制成本（周其仁，2017）。要降低体制成本，实现快速和公平的经济发展，就需要建立权利开放的政治与经济体制。在土地、金融、电信、石油、航空、医疗、教育等诸多行业实现全面的权利开放。实现权利开放，就需要设计新的制度体系，使垄断特权的精英从权利开放中获得的收益，高于其在权利限制秩序中可以分享的收益，以降低制度变迁的阻力。适当地促进精英内部的政治与经济竞争，实施可信的威胁，降低精英从垄断特权中获得的收益，是实现收益变化的重要条件。制度变化上，首先，可以推进实现精英内部不同利益团体的权利平等，促使具有特许权的机构具有平等的权利。其次，对具有特许权的机构收取较高的税收或利润，降低其垄断收益。第三，以法律的形式，将特许权中的特殊权利，上升为由法律规定的，所有已成立的法人机构必须面对的普遍的权利。第四，将颁发特许权的权力从政府和立法机构剥离，变为法律规定的、对全体公民一视同仁的权利，任何公民只要满足同样的“非人格”的条件，都可以在任何领域成立法人组织。

感谢作者授权“美国史研究”转载

注：限于篇幅，本文注释从略

本期编辑：武汉大学团队

编辑：夏冰清    责任编辑：杜华

编审：张勇安

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