会员成果｜宋晨：美国联邦政府援建公路项目探源——以20世纪前期联邦公路立法为中心

当今美国是“坐在车轮上的国家”，民众日常的驾车出行离不开发达的公路网，特别是1956年《联邦援助公路法》所批准修建的“美国历史上最伟大的公共工程”——州际公路系统。事实上，早在20世纪初，美国大规模兴建州际公路系统前，联邦政府便已介入到地方公路的建设中，并对后来的公路建设产生了深远影响。学界已有研究较多关注于第二次世界大战（后文简称“二战”）后美国联邦政府的州际公路项目，但对“二战”前联邦政府的公路项目关注较少。本文试就20世纪前期美国联邦政府的援建公路项目进行考察。

早在内战前，美国便修建了连接华盛顿与圣路易斯的国道（National Road, or Great National Turnpike），它在长达50年的时间里是美国最繁忙的公路干道。但当19世纪美国的铁路建设进行得如火如荼之时，各州乃至全国性的公路系统却早已被人遗忘，而原有的公路大部分都是未铺砌的路面，常常泥泞不堪、车辙混乱、杂草丛生。相比于19世纪末欧洲的城市街道，同时期美国的城市街道可以说相当破败，乡村公路的质量则更差。面对糟糕的道路条件，到19世纪80年代，城市的自行车骑手们为了周末度假，自发地组建了“美国骑手联盟”（League of American Wheelsmen, LAW），在马萨诸塞州一个大自行车生产商阿尔伯特·波普（Albert A. Pope）的资助下，不断向政府部门施压，要求改进和扩展旧有的公路体系。在“美国骑手联盟”和乡村农场主等相关利益方的共同努力下，最终掀起了一场全国性的“公路改善运动”（Good Roads Movement）。一些州首先做出响应，相继举行公路改善大会。1891年密苏里州成立了公路改善协会，不久便得到其他各州的效仿。三年后，11个州的代表参加了第一届全国大会来商讨“公路改善”。美国两大政党也受这场运动的影响，开始将公路改善放入它们在各个州的施政纲领中。到1915年，39个州都组建了某种形式的公路改善协会，并积极地发挥作用。

在“公路改善运动”的影响之下，公路游说团体首先在州政府层面取得突破。1891年新泽西州议会通过了州政府援助公路的议案，来支持县域的公路项目，提供占建设成本1/3的援助资金。马萨诸塞州不久后也出台了援助公路议案，到19和20世纪之交，又有五个州相继发起了援助项目。19世纪末，联邦政府已经认识到改善公路的必要性，但当时许多学者和专业人士认为，在美国宪政框架之下，联邦政府没有权力管理或者修建公路，而且这一时期还没有征收联邦收入税，州权的倡导者也担心联邦权力的扩张。直到1888年，在一个里程碑式的判例——莫农加希拉航运公司诉美国（Monongahela Navigation Company v. United States）一案中，最高法院判定“国会监管商业的权力，同时也包含着国会有权对开展商业活动的所有方式和工具进行管理”，这一判决为联邦政府对公路领域进行干预做好了铺垫。1893年，联邦政府成立了道路调查办事处（Offifice of Road Inquiry, ORI），隶属于美国农业部，这是第一个负责公路改善的联邦机构。尽管预算非常有限，道路调查办公室仍于1897年在新泽西州的新不伦瑞克（New Brunswick）修建了美国第一条“实例示范”（object lesson）的公路，这是一条长660英尺，宽8英尺的柏油石子路，位于新泽西农学院内。除了参加会议和向州政府官员提供建议之外，道路调查办公室还助推了公众对公路改善的认知。1899年，道路调查办公室更名为公共道路调查办事处（Offifice of Public Road Inquiry, OPRI）。

进入20世纪，随着汽车推进的交通革命影响日益显现，汽车利益集团取代了自行车利益团体成为公路游说团体的主力，对20世纪美国政府干预公路建设产生了更为显著的影响。20世纪初，购买汽车的富有阶层开始在各地成立汽车俱乐部和车主志愿协会。1902年，九个俱乐部的负责人在芝加哥开会，成立了美国汽车协会（American Automobile Association, AAA），致力于推广和改进汽车出行，向各级政府继续施压，要求拓宽城市街道，用沥青将圆石路面铺设平坦，修建限制进入的混凝土公路，铺设已有的乡村公路。到1910年，美国汽车协会已经拥有2.5万名会员，并与全美225个地方俱乐部建立了密切联系。1903年国会起草了公路改善议案，美国汽车协会成为这项议案的主要支持者，此后与公路相关的立法同样离不开美国汽车协会的推动。另外，汽车制造商及其行业协会，以及与汽车制造联系密切的行业，包括钢铁、橡胶制造业、石油产业、修建公路的承包商和代表雇员的工会等都成为公路游说团的核心。通用汽车公司的总裁威廉·杜兰特（William Durant）在谈及公路游说团最初形成的情景时，曾回忆道：“后人习以为常的整个网络，在当时那个年代还处于编织当中——公路、加油服务站、注册机制、保险和监管——都是在后来50年里得以逐步扩大和改进的。”

1905年，西奥多·罗斯福总统签署了《农业拨款法》，设立了公共道路办事处（Offifice of Public Roads, OPR），取代了原来的公路调查办事处（OPRI）。1905年7月1日，公路办事处成为第一个永久的联邦公路机构，每年的财政预算可达5万美元，该机构对于1920年前美国乡村公路的塑造发挥了决定性作用。来自阿拉巴马州的民主党参议员约翰·霍利斯·班克赫德（John Hollis Bankhead），在公路改善运动中扮演了重要角色。美国邮政体系的正常运转有赖于其邮路系统，而美国的邮路很大程度上构成了美国乡村地区的路网。为了改善美国的乡村公路，班克赫德根据美国宪法第一条第八款有关国会有权“设立邮局和修建邮政道路” 的规定，于1896年主导确立了乡村地区免费邮寄服务（Rural Free Delivery Service）。他还帮助谋划公路办事处（及其前身）的成立，并于1903年当选为美国公路改善协会（Good Roads Association）的首任主席。1912年民主党众议员多西·沙克福德（Dorsey Shackelford）向国会提交了一份更新和改善乡村公路的议案，但该议案在参议院遭到了倾向于修建州际公路的美国汽车协会等利益集团的反对，最终未获通过。尽管到1910年大多数州政府已经设立了公路部门，但各个州最初并没有给予公路建设大笔投资。郊县、镇区等地方政府仍是公路建设开支的主要承担方，而且用于修建城市街道的开支远大于修建乡村公路的开支。1906年，美国地方政府在215万英里乡村公路的建设上只花费了7500万美元；而相比较之下，20万英里城市街道的修建则花费了大约3亿美元。到1913年，美国所有州的公路机构总共有1.36亿美元的债务，而其中仅纽约州的债务就有1亿美元。

虽然美国乡村历来有反城市的传统，乡村地区的民众也曾一度反对汽车进入乡村，因为拥有汽车最初是城市富有阶层的身份象征，暗含着阶层差别和妒忌。而到了20世纪的头20年，随着汽车消费的日渐大众化，汽车拥有量的快速上升，使更多人享有了自由驾驶出行的机会。城市富人与乡村中产阶级之间的对立也开始弥合，而且就如何在乡村地区规范地驾驶汽车达成共识，特别是出于对良好公路的共同需求，城市利益的倡导者开始寻求与农场利益团体协作，为全国性公路项目的出台而努力。1910年，30个州和全国的公路改善组织在华盛顿集会，成立了美国公路改善协会（The American Association for Highway Improvement），后于1912年更名为美国公路协会（American Highway Association, AHA）。在时任公路办事处（OPR）主任洛根·佩奇（Logan Page）的倡导下，多个组织和不同利益方集合成一个强有力的游说团体，“让农民摆脱泥浆”（Get the Farmers Out of the Mud）的宣传口号不断在华盛顿回响。国会于1913年通过了《邮政部门拨款法》（Post Offifice Department Appropriations Act），拨款50万美元用于改进邮路，并对公路改善与乡村地区免费邮寄服务成本间的联系进行评估。此外，还设立了一个关于联邦援助修建邮路的联合委员会，就针对该议题而举办的听证会予以指导。

1914年，在洛根·佩奇的积极推动之下，主要的公路部门官员聚集在一起，共同成立了美国州级公路官员协会（The American Association of State Highway Offificials, AASHO），该协会的宗旨是在国家层面协调公路建设与规划。由于佩奇是名科学家，他相信科学家能够最有效地解决全美的公路问题，通过采用可靠的数据，免受政治的玷污和腐败的影响，给出与政治无关的意见。佩奇认为，过去“由于管理不善，每年有很大一部分道路收入被浪费了”。在他看来解决地方管理不善的真正办法是建立更强大的州公路部门，由工程师管理，他们可以监督地方政府资金的支出，以确保效率。佩奇坚定地致力于实现州公路部门的这一理想，“我创建这种性质的委员会的全部目标是让州公路部门脱离政治……同时由工程师来负责”。他总是抨击政治是造成道路建设效率低下和浪费的根源，他认为，过去十年中，13个州公路部门的人事变动和其他变化，阻碍了公路的改善。

到1915年，在爱荷华州公路委员会的主工程师托马斯·麦克唐纳（Thomas McDonald）的带头下，一些美国州级公路官员协会（AASHO）的成员在加州起草了一项新的全国性公路援助议案。而到1916年初，沙克福德新起草的议案再次递交国会，在众议院以压倒性多数获得通过后，作为联邦干预公路建设的积极推动者，参议院邮政和邮路委员会主席约翰·班克赫德，对沙克福德议案作出修订：将州级公路官员协会（AASHO）的议案内容加入其中，还额外增加了1000万美元用于国家森林公路的改进。参众两院联合委员会经过激烈争论后，最终于1916年6月27日在国会通过了班克赫德的方案，并将该法案命名为1916年《联邦援助公路法》（Federal Aid Road Act of 1916），随后于7月11日由威尔逊总统签署生效。将驾驶汽车作为首选业余爱好的伍德罗·威尔逊总统也是这项法案的积极支持者，他在担任新泽西州州长时，曾就良好公路的重要性发表过如下看法。

一个民族国家是通过其交通联系的方式而黏合在一起的—这个国家的交通方式相应地产生了其同理心和共鸣，这个国家各不同部分也通过交通方式保持相互联系……我可以坦诚地说，我对良好公路的兴趣不仅出于享受驾驶汽车的乐趣，也不单单出于替这个国家的农民和乡村居民的经济利益着想，来为他们提供便捷的去往邻近市场的通道这个更重要的问题。我同样对如何尽可能地将社区、州和全国复杂而精细的意见网络编织起来感兴趣。美国应当以普遍的方式思考、以集体的方式思考，并最终作为一个整体思考，这才具有最基本的重要性……我相信如何使社区成为一个整体，并开放畅通它们间的交往，以便它能以绝对的自由和灵巧性流动起来，这才是适合政治家研究的话题。

1916年《联邦援助公路法》在很多方面都体现了佩奇的想法。该法规定联邦政府在五年内总共向各州拨款7500万美元，各州政府需设立州一级的公路部门，并由其中的专业工程技术人员来具体实施联邦援建项目，确保工程项目能够恰当地设计和建设。此外，该法的一项重要条款规定，联邦援助的对象是那些人口少于2500人的社区，而这样规模的社区在当时美国占大多数；并且限于援助乡村邮路，而不是美国汽车协会倡导的长距离公路或农场直达市场的公路。这些条款凸显了联邦项目的社会功能，以乡村利益为导向来提高乡村民众的生活。正如历史学家布鲁斯·E. 西利（Bruce E. Seely）所言：“通过这一设想的加入，这个国家的第一项公路政策将经济效益和社会改良的进步目标结合在一起。”

1916年《联邦援助公路法》在美国公路发展史上具有里程碑意义。联邦政府在近一个世纪的时间内首次在公路建设中发挥积极作用，同时州的角色也发生了变化，州的拨款机制从直接向地方政府提供援助演变为向州公路部门直接拨款的方式，开始由州公路部门负责地方的公路建设。这项立法又被称作“公路改善法”（Good Roads Act），不仅由于该法是针对公路改善议题而被提出来的第一个可靠项目，而且还因为该法的通过标志着“公路改善运动”成功地告一段落。由美国自行车骑手发起和主导的这场运动，随后吸引了代表乡村利益的全美农人协进会（National Grange）和代表汽车利益集团的美国汽车协会（AAA）等的加入，形成了一个较为强大的游说联盟，促成了联邦政府对公路建设的干预。

随着联邦政府在公路建设中角色的提升，致力于公路改善事业的联邦官员和工程师的影响力也在扩大。1918年，国会将1915年才更名为公路与乡村工程办事处（Offifice of Public Roads and Rural Engineering, OPRRE）的原公路办事处（OPR），再次更名为公共道路局（Bureau of Public Road, BPR）。这次调整使原有机构的地位有所提高，规模也有所扩大。但1916年联邦公路法也存在着一些明显缺陷，当时的反对人士指出该法的术语限制了联邦资金在邮路上的支出。尤其是在人烟稀少的地区，包括西部大部分地区，这种限制阻碍了机动车团体青睐的公路互联系统的建设。到1919年2月，国会设法解决了上述问题，将联邦援助公路的范围扩大到包括长达十英里的邮路之间的“连接道路”。国会还将联邦援助公路资金提高了一倍，达到每英里2万美元，来解决第一次世界大战期间通货膨胀对购买力的侵蚀影响。1916年的公路法不仅没有解决联邦政府在公路建设中的角色问题，而且在许多最初的支持者看来，该法只是农民在目标与建立适合司机行驶的全国长途公路系统这一目标之间达成了一种拙劣妥协。由于城市和农村的利益冲突，公路改善运动公认的领袖佩奇的突然离世，战争导致的道路破坏，以及失控的通货膨胀和物资短缺等，公路事业的前景看起来很黯淡。

随着托马斯·麦克唐纳的走马上任，联邦公路局出现了新变化。他在BPR的第一份年度报告中写道：“很明显，整个公路项目已经超越了宣传阶段，现在公路组织最需要以负责任、理智的精神来完成实际的公路建设任务，这将导致公路得到快速铺设，但不会浪费，也不会让纳税人失去信心。”这种解释中缺少了佩奇“让农民摆脱泥浆”的修辞。事实上，麦克唐纳甚至在1919年5月抵达华盛顿之前就试图修改佩奇关于公路的社会辩护。他向联邦公路局提出了筑路工程的理由，更强调狭隘的经济和技术术语，这一转变似乎与当时的时代精神——追求实用主义——相一致。他指出，联邦资金的使用仅限于一个明确的系统，该系统的范围超越邮路进而形成一个全国公路网。但他并没有放弃改善乡村公路的基本想法。出于效率考虑，他仍然相信，公路的主要用途依然是地方性的，而一个特殊的横贯大陆的公路系统在当时只是一种奢侈，他仍将公路的农业用途放在首位。

麦克唐纳上任后的首要目标是恢复各州与联邦公路局之间的友好关系，并尝试建立一种伙伴关系。1919年3月，联邦公路局向各州提交了关于接受由于洛根·佩奇于1918年在芝加哥参加美国州级公路官员协会（AASHO）的会议时，不幸突发疾病离世，托马斯·麦克唐纳于1919年当选为联邦公路局（BPR）新的领导人。联邦援助的修订规则。在他的坚持下，农业部长将很大的权力移交给地区批准，尽管权力下放并没有结束联邦公路局员工的检查和变更请求，但新的程序消除了造成公路项目拖延的主因。新规定还允许各州将项目划分为多个部分，并分别提交每个部分的工程计划。在他的带领下，联邦公路局（BPR）与美国州级公路官员协会（AASHO）密切合作，共同协调全国公路的规划工作。在各方的共同努力下，国会于1921年通过了《联邦援助公路法》。该法进一步提升了联邦政府在公路规划中发挥的作用，也实现了麦克唐纳关于全国公路系统的设想，产生了一个正式意义上的指定的全国公路干线网络。它要求各州指定州内总公路里程数的7%为“联邦援建公路”，并划分为（州际）公路干线和（县际乡村）公路支线，但仍然不包括城市公路，而联邦援建公路中至少60%的公路必须具有“州际性质”。1921年联邦公路法解决了困扰1916年联邦公路法的各种问题，同时也反映了对公路改善运动中机动车利益集团的一个重要让步—建立一个全国公路系统。

尽管这一时期城市公路建设还未被纳入联邦政府的计划之中，但面对愈益严重的城市交通拥堵问题，为数不多几个城市的政治精英和商界领袖们开始修建一种全新的高速路来应对。纽约、底特律、芝加哥等城市做出了有益尝试，其中纽约市是典型代表。20世纪20年代的纽约市掀起了兴建公路、桥梁、隧道和林荫大道（parkway）的热潮，相继建成了布朗克斯河林荫大道（Bronx River Parkway）、哈钦森河林荫大道（Hutchinson River Parkway）、索弥尔林荫大道（Saw Mill Parkway）和纽约西区的高架公路（West Side Elevated Highway）。这些公路都是专为私人汽车设计的有限准入的快速通道。而林荫大道兴起于19世纪末的“城市美化运动”，通过对公路沿线的环境进行精心布置，营造一种在公园驾驶的氛围，为驾驶者增添休闲的生活体验。在罗伯特·摩西 的积极推动下，长岛规划了林荫大道系统。到1927年，纽约州1400英里的林荫大道中有85%建在长岛之上，摩西也成为当时美国最有影响的公路建造者。底特律市面对当时的城市交通问题，曾计划于1922年开始修建地铁，并采纳了一项关于底特律城市交通的总体规划。规划中除了修建地铁和有轨电车外，还包括修建总长217英里、有限出口的“高速公路”（superhighways）。但随着地铁项目由于债券问题而遭到搁置，高速公路成为地铁项目的替代方案。到20世纪20年代末，宽200英尺、没有平面交叉（grade crossing）、呈辐射状的超级公路迅速在底特律铺开。而芝加哥作为当时美国的第二大城市，交通拥堵同样十分严重。芝加哥规划委员会提议修建了瓦克尔高架路（Wacker Drive），这是一条双层高架路，连通了卢普区（the Loop）与周边地区。

在公路改善运动的协调推动下，由政府提供良好公路逐渐被视为一种免费的“公益事业”（public welfare）。“在18世纪，‘公共’作为一种社会和政治抽象概念开始兴起，公路数量的增多亦是如此。公共是作为一种事业范畴出现的，专门针对地方和人口的改善，处于国家权力与国家对公民的责任之间，它激起了专业官僚阶层对公路修建的工程进行管理的要求。”对托马斯·麦克唐纳来说，修建公路不单单是一种经济活动，而且是一种具有崇高道德目标的事业。他写道，公路建设的重要性“仅次于对孩子的教育”，是“最重要的公共责任”。此外，公路建设还促进了公共福祉（common good），在提升“生活乐趣和幸福的可能性上比任何其他公共事业”都要做得更多。1928年，密西西比州州长西奥多·比尔博（Theodore Bilbo）在向州议会的发言中说：“不是国王，不是国会，不是法院，不是船只，也不是士兵，而是公路统治着世界。”比尔博的观点形象地体现了20世纪20年代的普遍态度，这是崇尚物质成功的十年，而平坦、耐用的公路则是繁荣的象征。公路支配着公民议程，各方力量纷纷呼吁公路建设。

20世纪20年代是公路快速建设的十年。公路里程从20年代初的36.9万英里跃升至20年代末的69.4万英里，几乎增加了90%。而公路里程快速增长尤其发生在这一时期的前五年，仅在1922年，联邦援助公路项目就完成了约10万英里公路的建设，耗资达1.89亿美元，这是自1916年项目启动以来所改善公路总量的三倍。20世纪20年代见证了州公路部门主导地位的急剧上升。1921至1930年间，州公路部门的预算增加了三倍多，而联邦和地方的公路预算则保持在相对固定的水平。一部分原因在于联邦项目中对州公路部门职权的规定，另一部分原因则在于公路用户税（user imposts）的推动。一些州从1919年起开始征收汽油税，到1925年，41个州和哥伦比亚特区每年可征收1.5亿美元的汽油税，1929年纽约州成为最后一个征收该项税收的州。大部分州将汽油税收入专门用于公路建设。汽油税收入，连同州一级的车辆注册费，为1921年至1929年间各州公路部门的预算增长做出了80%的贡献。

在1930年之前，联邦政府主要通过了两项公路法案，对地方公路的修建进行干预，但铺设公路的开支很大程度上还是由各州来承担。从1921到1930年，各州在公路修建方面花费了79亿美元，其中只有8.39亿美元来自联邦政府的资助，同时联邦基金在公路建设开支中的比重也从1920年的20%下降到1930年的不到8%。尽管大萧条时期汽车的增长速度有所放缓，但随着城市交通压力的持续上升，民众对于修建更多公路的呼声日益高涨。然而，联邦政府却没有及时回应不断上升的需求。在大萧条爆发之前，各州州长便已要求联邦增加对公路建设的资助，却遭到了胡佛总统与联邦公路局（BPR）局长麦克唐纳的拒绝。然而随着危机爆发使得大量人口失业，扩大公路开支成为州议员、各州州长以及联邦官员解决失业问题的重要途径。1930年胡佛总统签署了一项紧急法案，授权拨付8 000万美元用于公路工程建设，代替州的配套基金，需要各州今后予以偿还。1932年国会又通过了《紧急救济与工程建设法》（Emergency Relief and Construction Act），该法授权复兴金融公司（Reconstruction Finance Corporation, RFC）拨款大约3亿美元用于救济基金，其中1.2亿美元用于公路工程。到1932年6月，约有50万失业人口获得了公路工程项目的就业机会。

由于胡佛政府应对危机的措施没有取得明显成效，民主党人富兰克林·罗斯福在1932年的大选中击败胡佛当选为总统。罗斯福甫任总统，各州州长便纷纷向他提交修建公路的建议。正如当时的一位州长所说：“在这个国家，没有什么形式的改进比交通干线上急需的公路修建工程，以及更好地缓解严重的失业状况更为必要。”在推行新政的过程中，罗斯福政府继续把公路开支作为社会救济和刺激经济的一种手段，并进一步扩大公路工程的规模。1933和1934年国会相继通过了《全国工业复兴法》（National Industrial Recovery Act）和《海登—卡特莱特法》（Hayden-Cartwright Act）。前一项法案为公路建设工程提供了4亿美元的基金，直接拨款给各州，无须偿还，并首次为城市公路的修建提供资金；后一项法案批准了2亿美元用于公路建设，并将联邦公路援助项目扩展到城市地区，包含县、市两级的公路部门。到1936年，联邦对公路的援助资金与1932年相比，翻了四倍。以工代赈是罗斯福新政推行许多公共工程的出发点，大萧条期间失业人口大量涌入大城市，而提供工作岗位的公共工程基金也就相应地进入了城市，其中公路工程项目所创造的就业数量占新政所有以工代赈项目的1/3以上。

为了保证这些公共工程项目的实施，联邦政府也成立了一些临时机构，包括民用工程署、公共工程署、公共事业振兴署等。1933年6月到1934年4月，民用工程署在哈里·霍普金斯的领导下，建造和修缮的公路达50万英里。多条著名的公路是在新政的资助下修建完成。1938到1940年，美国建成了第一条“高速公路”——宾夕法尼亚收费公路（Pennsylvania Turnpike），得到了复兴金融公司和公共事业振兴署的资助。纽约市的公路建设在罗伯特·摩西的主持下，进行得如火如荼。亨利·哈德逊林荫道、格瓦纳斯林荫道（Gowanus Parkway）、三区大桥（Triborough Bridge）等路桥在联邦基金的资助下相继开工修建。洛杉矶阿罗约锡科林荫道（Arroyo Seco Parkway）的建成便得益于新政的公路政策，30年代南加州汽车俱乐部向州议会积极游说，希望州公路部门能够规划修建穿越城市地区的公路线路。《海登—卡特莱特法》的出台正好助推了加州公路部门将许多城市公路项目纳入州一级的公路系统，结束了加州公路部门长达25年只规划修建乡村公路的历史，而连接帕萨迪那与洛杉矶市区阿罗约锡科的首段线路也于1940年正式通车。

尽管大萧条期间民众购买力下降，汽车的增长速度也有所放缓，但城市街道所承受的交通压力却在持续增大。小汽车的注册量从1930年的2300万辆上升到1940年的2740万辆，增长了将近18%。面对日趋严重的交通拥堵问题，早在1930年全国城市规划会议的主席爱德华·巴西特（Edward Basset），就提议修建一种新的公路—高速路（freeway）来缓解交通压力，这种公路有些类似于林荫道，是一种封闭式的、限制入口的快速路，单向一般有两条或两条以上的车道，并由隔离物或者中线将双向车道分开。高速路可以是高架的、下沉的或者是地面的，没有交通信号灯和平面交叉路，可以提高汽车的行驶速度，但主要建于城市内或城郊之间。“高速公路”（freeway）一词很快便流行起来，特别受到汽车制造商的欢迎和积极支持。然而，当时新政的公路项目在汽车行业看来是远远不够的。

1934年的《海登—卡特莱特法》虽然规定了联邦基金可用于城市地区公路的修建，但并未对城市公路工程的具体资助作出明确界定，修建城市公路工程的决定权掌握在各州的手中。由于新政紧急救济项目本身具有的暂时性特点，因而联邦公路项目中城市的部分总体上得不到各州的重视，往往被忽略。新政的公路立法试图改变长期由乡村主导的公路项目，这并非易事。当常规的公路项目恢复时，这种短期的城市公路项目很大程度上只具有象征性意义。此外，新政公路项目对经济复苏的作用也受到罗斯福总统的质疑，他曾在于1938年向国会做的预算咨文中讲，“公路项目‘并没有像其他解决失业人口的方法那样提供一样多的工作’”，“联邦援助应当‘恢复到大萧条之前的水平’”。新政的项目之所以对汽车制造商来说不可接受，是由于这些项目大体上只为城市街道的修建提供资助，而几乎不关注城市交通的放射状重组，同时那些可以极大改变城市中汽车运输通达性的项目也较为缺乏。正是基于汽车行业在城市高速路中的利益，汽车行业呼吁修建城市高速路的意愿也是较为强烈的。而这也为州际公路计划的提出埋下了伏笔。

罗斯福新政确立了联邦政府大规模干预经济发展的模式，美国的公路建设也受到来自联邦政府前所未有的干预。这一时期美国的城市交通规划在很大程度上倾向于以汽车为导向的道路交通，这离不开联邦政府对公路建设的支持。由于公路建设是大萧条时期解决失业问题、提供社会救济的重要措施之一，新政的临时机构将数百万美元投入到城市街道和乡村公路工程之中，到1939年年中，美国公共事业复兴署用于公路建设的开支占其总基金的38.2%，而用于所有其他交通方式的开支只占2.6%。

从19世纪中期开始，美国的公路建设长期被视作州和地方政府的责任。直到19世纪末，公路修建和养护的职权完全由各州及其下辖的县和自治市来行使，联邦政府几乎没有对公路事业进行过干预和控制。随着进步主义时代的到来，由富有的城市自行车爱好者组成的美国骑手联盟（LAW）在全美发起并主导了一场“公路改善运动”，吸引和鼓动了其他利益集团的公路改革者加入联邦公路项目的游说中，一个成熟的游说组织——全美公路改善联盟成立了。在洛根·佩奇和托马斯·麦克唐纳等公路工程师的积极推动下，最终促成了1916年联邦公路立法的出台，联邦政府援建公路项目由此确立。1921年联邦公路法又建立了后来被称为“联邦援助公路干线系统”（Federal Aid Primary System）的项目。在整个20世纪20年代，联邦援助公路项目运行得相当成功。到20年代末，7%的联邦资金使用限制已经达成，时人一致公认，联邦政府公路项目已经实现了其最初的“让农民摆脱泥浆”的目标。罗斯福新政时期，公路项目作为提供就业的主要手段之一，联邦政府对公路建设的资助从1932年的2.16亿美元突增到1936年的8.05亿美元，而且其中一部分联邦资金第一次进入城市。 尽管新政时期的举措带有临时性特点，但开创了联邦政府大规模干预公路建设的先例。到1940年，美国的道路系统已经从最初的土路发展成23.4万英里的硬化路面、全天候的公路系统。

20世纪前期美国联邦公路项目有如下几点特征。第一，该项目以资助乡村公路为主。尽管新政时期联邦政府资助城市公路的比重开始增加，联邦公路局（BPR）的工作重心也开始逐渐向城市公路转移，然而无论是“公路改善运动”中的乡村地区导向，还是1921年联邦公路法中将全国公路干线系统的规划停在城市外围的规定，该项目始终坚持的是最初的“从农场到市场”（farm-to-market）的目标。第二，工程师在该项目中的核心地位。联邦公路项目诞生于进步主义时代，“以技术官僚方式建立起秩序、效率和集中式管理的冲动——所有这一切在名义上都宣称是为社会正义服务的”，是进步主义改革的重要主题之一，“进步主义者对专业知识抱有一种更大的信任感”。这一时期“科学的”道路工程选址、设计的具体决策权掌握在“公正无私”的工程师手中，而政治家们则远离公路规划和决策，特别是以洛根·佩奇和托马斯·麦克唐纳为代表的联邦公路局（BPR）的工程师们发挥了举足轻重的作用。第三，民众对该项目广泛且一贯的支持。联邦公路项目形成的过程中，出现了一个代表不同利益集团的公路共同体（highway community）。这个共同体既包括一开始反对将筑路权力集中在州和联邦政府的乡村利益集团，也包括与乡村利益集团时常出现冲突的城市利益集团。但为了公路改善目标的实现，不同利益集团能够消弭分歧，降低地方主义的不利影响，促成跨地域（translocal）视角看待公路建设的利益广泛性。

从进步主义改革时期到罗斯福新政时期，尽管联邦政府在公路建设中的作用不断提升，但这一时期州政府仍然是公路建设的主导力量。筑路资金主要由各州提供，联邦政府的资助还比较少，只有到1956年《州际公路法》中“公路信托基金”（highway trust fund）的设立，联邦政府的援助资金才出现显著增长。不过，该时期联邦公路项目确立的两项原则对战后联邦公路项目的发展影响深远。

首先，确立了州与联邦的合作伙伴关系。1916年联邦公路法制定的将各州作为联邦基金接受方的援助项目，至今仍然是联邦政府支持公路建设的基本模式。尽管自20世纪60年代初以来地方官员扮演了更重要的角色，但依赖各州政府作为联邦公路项目高级合作伙伴的情况延续至今。这一原则很大程度上是进步主义时期赫伯特·胡佛所倡导的“联合国家”（associative state）的合作理念在联邦公路项目中的体现，其中各州和联邦政府分担公路建设的成本和责任。州公路部门负责规划、建设和维护联邦援助的公路，联邦官员负责检查和批准规定的公路项目和建设情况。该原则实际上在当时禁止了联邦公路局（BPR）和地方政府之间产生直接关系，而将筑路的权力集中于塞缪尔·哈登所说的“世俗的三位一体”（Secular Trinity）—美国州级公路官员协会（AASHO）、州公路部门和联邦公路局（BPR）。

其次，联邦援助资金必须集中用于有限的、指定的、相互连接的公路系统。1921年联邦公路法规定，联邦资助的公路必须被设计成一个系统，而且其中五分之三必须是跨州的公路干线。这意味着一方面要限制组成该系统的公路里程和数量，另一方面又要强调该系统的“州际性质”（interstate in character）。尽管新政时期一定程度上放宽了这一规定，增加了有资格获得联邦资助的公路系统数量，其中包括乡村地区的支线公路系统和城市的延伸公路系统，但其基本原则并未发生变化。实际上这一原则不仅将地方层面的考虑因素排除在外，而且也成为未来几十年联邦援助公路项目的核心特征。该公路系统的界定和设计都是在州和联邦层面进行的，各州将开支集中在有限的、指定的公路系统上，这一时期乡村公路的建设责任越来越多地转移到了州公路部门。而作为全国公路网络节点的城市，城市内部的道路状况事实上与该公路系统无关。联邦援助公路系统并不包含各个地方的内部交通，地方官员也不属于“世俗的三位一体”。这其实反映了这一时期地方政府筑路权的减弱和乡村地方主义的衰落。

综上所述，诞生于进步主义改革时期的两部联邦公路立法确立了美国联邦政府援建道路项目。尽管该项目提供的援助资金有限，但该项目的实施不仅实现了“让农民摆脱泥浆”和“从农场到市场”的目标，而且该项目确立的州与联邦的伙伴关系以及有限的公路系统的两大原则对战后州际公路项目产生了深远影响。

|本文刊于《世界历史评论》2023年春季号，平台限制，注释从略。如需查阅或引用，请参考原文。

编辑：上海大学团队     责任编辑：杨长云

编    审：孟庆龙

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