试析美国政府对恐怖主义的定义
一
在学理上对国际恐怖主义进行深入探究，其意义在今天已不言而喻。研究国际恐怖主义，首先面临的问题是如何科学界定恐怖主义这一概念，或至少就此达成一些最基本的共识。然而迄今为止，国际法学者和其他有关领域学者、国际组织乃至各国政府所提出的若干种定义或解说，不仅彼此有明显歧异，各自也有不同程度的缺陷。1在实践中由于各国具体情况和利益需求的差异而导致的政策紊乱和步调不一致，其后果就更为严重。国际社会现有共识的局限性，客观上已成为广泛开展国际合作、有效打击恐怖主义的一个障碍。
众所周知，美国是一个至少自我认定具有广泛全球利益并通常具有较为全面而长远的战略规划的世界性强国。它是国际反恐怖努力方面最为卖力的国家之一，并且实际上也是当代恐怖主义的重点打击对象，9·11事件不过是诸多事例中最近、最严重的一次。那么，一个饶有意义的问题是，美国政府长期以来究竟如何看待国际恐怖主义，如何界定其内涵并进而圈定具体的防范与打击对象和制定相应的反恐怖措施？
如果对美国政府的有关文献和公开言论稍作检视，便不难发现，过去数十年来美国政府的行政、立法、司法部门乃至军方和情报部门都相继提出过关于恐怖主义的定义。2这些定义虽然彼此略有出入，侧重点也有所不同，但核心内容大体一致。特别是美国国务院，对恐怖主义的性质早有明确并且相当一贯的界定，对于全球恐怖主义的现状和具体的防范、打击对象，更有十分具体甚至堪称精细的认知和规定，尽管其立论主要是从美国自身的利益、处境和观察角度出发。长期以来，美国国务院每年4月份都要提出一份长达百页以上的《全球恐怖主义状况报告》。其中对恐怖主义所下的定义自1983年以来基本上没有太大变动，仅在1997年做了一点修正，此后一仍其旧。国务院的定义及其对国际恐怖主义现状的认识和判断与美国的反恐怖政策直接相关，美国政府的反恐怖协调办公室（office of the coordinator for counterterrorism）也隶属于国务院，国务院的观点显然最能代表美国政府的立场，因此格外值得重视。
二
美国国务院的定义实际上直接引自美国法典[the united states code, title 22, section 2656f(d)]。以2001年4月提出的最新报告为例，该定义由三个部分组成：
1、“‘恐怖主义’一词指的是由次国家组织或隐蔽人员（agents）对非战斗性目标所实施的，有预谋的、带有政治动机的、通常旨在影响受众的暴力活动，”
2、“‘国际恐怖主义’一词指的是涉及的国民或疆域在一国以上的恐怖主义。”
3、“‘恐怖组织（集团）’（terrorist group）一词指的是任何从事、或其下属重要次级组织从事国际恐怖活动的组织（集团）。”3
定义的第一部分简洁地概括了恐怖主义的一些最显著特征，包括恐怖活动的目的、对象和行为体的性质等。报告称自1983年来一直沿用上述定义。实际上这是1997年修改后的定义，变化主要就在第一部分，与1983-1996年间的定义有两点区别：其一是将过去的“隐蔽的国家代理人”改为现在的“隐蔽的代理人”。其二是增加了“通常旨在影响受众”这修饰语，揭示了恐怖活动的一个最常见的意图，使定义更加完整。
定义将恐怖活动的行为主体概括为“次国家组织或隐蔽人员”，从而将恐怖事件的制造者限于非国家行为体，排除了国家直接从事恐怖活动的可能性。从该定义的演变过程和报告的全文看，这显然不是说国家与恐怖主义没有关系。其实，目前的定义虽然删除了原有的“国家”这一修饰语，但代理人一词（agents）仍然保留，它仍然可以暗含这层意思，只是有意使之模糊化，同时扩大其外延（这里只好姑且译为“人员”）。
定义本身没有提到恐怖主义的具体手段问题（这散见于报告的其他部分）。但由于国家不在行为体之列，实质上已经对恐怖主义可能采用的手段作了限定，意味着可以将某些通常只有国家才有能力采用的手段排除在恐怖行为之外，例如动用相当规模的军队，使用坦克、战机发动攻击，照此逻辑便不能被视为恐怖行为。但类似的情况是否都可以视为战争行为仍是一个问题。由于当代恐怖组织的规模和组织形式都在发生变化，掌握的攻击手段也在不断增多甚至越来越先进，换句话说，恐怖组织所采用的手段与国家在和平时期甚至战争状态下所采用的手段之间的界限正日趋模糊，加上某些国家与恐怖组织之间事实上存在的复杂关系，这就给我们提出一个后面将要讨论的问题：恐怖主义的核心内涵究竟是什么？是行为体的身份或性质，采用的手段，还是恐怖行为本身的性质（包括攻击的对象、目的等）？前两者究竟能不能作为判断恐怖主义的要件或客观依据？
所谓“非战斗性目标”，根据报告的解释，有两层意思：1、除了平民，还包括那些恐怖事件发生时没有武装或不执勤上岗的军事人员；2、在该地不存在军事对抗的状态下对军事设施或武装的军事人员的攻击也将被视为恐怖主义行为，例如在美国海外军事基地制造爆炸事件。第二种情况的性质在国际学术界一直颇有争议，这里明确将其规定为恐怖行为，显然是美国的海外处境和自身利益的反映。文件并未说明具体理由，但暗示恐怖活动与战争是性质绝然不同的两种行为。
定义的第二部分对“恐怖主义”与“国际恐怖主义”这两个概念作了区分，指出了国际恐怖主义有两个必居其一的要素，即涉及的人员公民身份的跨国性质或恐怖活动范围的跨国性质。这一定义对于一些典型事例无疑是适用的，例如中东地区的大部分恐怖事件和9.11事件。与此对应，报告还使用了“国内恐怖主义”这一概念，认为它是一种比国际恐怖主义更为普遍的现象，只是对美国利益的直接影响不如后者，因而不是报告讨论的重点。但所谓“国内恐怖主义”，其中有些情况的性质也并不容易认定，例如一些国家境内的恐怖组织虽然主要以本国政府和民众为影响对象，却与某些境外组织或机构有不同程度的联系；有的甚至以寻求国际干预（包括舆论支持、经济制裁甚至军事卷入）为基本策略，其中比较典型的是一些国家的民族分裂主义势力。至少可以说，部分国内恐怖主义也有日益国际化的趋势。这两者的界限有时并不容易把握。
定义的第三部分尤其值得研究，因为它进一步指出了行为体的性质，特别是国家与恐怖主义之间的关系。这部分的含义比较复杂，它既试图与第一部分内容保持一致----即只有非国家行为体才能（直接）从事恐怖活动，同时又暗示国家可以在其中扮演某种角色。根据字面意义，“恐怖组织（集团）”既指实际从事恐怖活动的组织（集团），也可以指本身虽不直接从事恐怖活动，但其控制或操纵下的“重要次级组织”推行恐怖主义的组织或集团。显然，这种精心设计的表述用意在于，既要避免将国家明确纳入恐怖主义的实施者或行为体的范畴，又要为进一步讨论美国政府事实上极为关注的“国家支持的恐怖主义”（state-sponsored terrorism）留下余地。4
这就涉及到了当代恐怖主义的一个重要侧面，即某些国家或政府对恐怖组织和恐怖活动的容忍、支持，甚至幕后操纵和策划。可以肯定，如果没有某些国家的支持，许多恐怖组织根本无法长期活动和生存下来。按照美国国务院最近五个年度报告中所提到的做法，政府的容忍和支持可能包括：允许它们在本国境内设立用来招募人员、策划和指挥恐怖行动的组织机构；为恐怖分子提供经费、武器、训练基地、后勤保障和安全的避难所；帮助训练人员，甚至运用自己的外交机构为其在国际间传递信息和输送爆炸品等作案工具。1998年和2001年的报告甚至还提到，除了提供上述帮助，某些国家政府甚至“自己参与恐怖主义活动” （engage in terrorist activities themselves）。5
很显然，国务院对概念的定义与它对“国家支持的恐怖主义”的具体解释在逻辑上是矛盾的：前者认为国家不是恐怖活动的行为者，后者却认为一些国家不仅支持恐怖组织，实际上还直接参与了某些恐怖行动的策划和实施过程。这一矛盾绝不是偶然的。问题的实质，便是人们通常所说的双重标准问题。
三
根据美国国内的有关立法，国务院每年向国会提交的年度报告，必须对发生重大恐怖活动的国家和历年报告中的“支持恐怖主义的国家”名单上的国家进行深入、具体的评估，同时提供曾经对美国公民实施恐怖行为的个人、组织、庇护组织以及得到“支持恐怖主义的国家”财政资助的集团过去一年的所有相关信息，并报告其他国家与美国在反恐怖方面的合作情况。
每年例行提出的报告最大的特点是，除了以地区为单位对全球恐怖主义活动状况进行详细评估之外，还专门以“国家支持的恐怖主义”为题对长期列在黑名单上的七个“支持恐怖主义的国家”在过去一年里的表现逐一评价、排队，俨然如同老师对学生的“考核”和“打分”。在此基础上进而确定美国今后必须重点关注的地区，重点防范、打击或制裁的对象。
报告自1993年以来一直将伊朗、伊拉克、利比亚、苏丹、叙利亚、古巴和北朝鲜七个国家视为支持恐怖主义的主要国家。但根据这些国家的实际表现每年的评语不同。尽管历年的报告都承认，其中一些国家在某些年度甚至连续几年与恐怖主义活动并无明显瓜葛，但始终榜上有名。此外，历年报告所提到的需要重点关注的国家远不止上述七个，还有一些国家也经常被指控与恐怖主义活动有关，如黎巴嫩、阿富汗等，但没有被列入这个名单。另有个别国家政府，尽管众所周知至少过去与许多恐怖活动关系密切，却只字未提。那么，这个名单多年原封不动的依据到底是什么呢？这其中的政治背景显而易见。其中五个是经常与美国关系紧张的中东穆斯林国家，另外两个则是意识形态方面的老对手。
美国与穆斯林国家的矛盾与其中东政策、特别是长期支持与偏袒以色列的政策直接有关，导致这些国家的激进分子采用恐怖手段与美国对抗，而美国则不但对之进行经济封锁和军事打击，还经常直接策划针对有关国家的恐怖暗杀活动与颠覆活动。6美国与朝鲜以及古巴等拉美国家的矛盾则显然与冷战时期的东西方面矛盾有关。冷战时期美国不仅暗中或公然支持亚洲反共组织和中国西藏民族分裂主义分子的恐怖破坏活动，还直接策划、组织和从事恐怖活动。例如，美国自1959年以来针对古巴的军事干涉活动、1979年以来在阿富汗的活动，其中都带有恐怖主义的成分。在整个80年代，美国不仅对尼加拉瓜长期实行经济封锁，还通过中央情报局和国防部支持亲美反对派武装发动了一系列恐怖活动，为了破坏尼加拉瓜政府的社会安全和社会服务能力以便最终将其颠覆，甚至故意针对无辜平民、医院、学校等目标发动攻击，造成大量平民伤亡。为此，国际法庭曾强烈谴责美国在尼加拉瓜“非法使用武力”的行为，要求美国停止恐怖主义和经济战等非法活动。7
另一方面，美国政府对盟国和亲美集团的恐怖主义行为却有偏袒和掩饰之嫌。例如，报告虽然经常提到以色列境内的极端主义分子的恐怖活动，但从不将它们与以色列政府联系起来。不少美国学者指出，以色列实际上长期在中东地区推行“国家恐怖主义”，是许多恐怖活动的幕后主使者，即使在90年代以来这样的例子也很多，因此美国单方面指责阿拉伯人并不公平。8
至此，我们大致已经清楚何以美国政府不愿明确将国家规定为恐怖主义的行为体了。因为如果这样，它首先就无法解释自己的某些行为，也无法解释它的一些盟友和政治代理人的行为。
如果行为体的身份而不是行为本身成为一个国家判定恐怖主义性质的要素，那么至少从理论上讲，它就可以方便地将恐怖主义的标签始终贴在本国的政治对手身上，但从不用在盟国或自己支持的政治集团身上。当然，我们无法断定这便是美国政府坚持这一定义的唯一原因。将国家排除在恐怖主义的行为体之外，在理论上还基于这样一个未经证明却由来已久的假设，即国家是唯一拥有暴力的合法使用权的国际行为体。这个假设实际上还意味着国家可以超越合法性原则，更确切地说是超越正义原则。反过来，如果我们认为国家也可以成为恐怖主义的行为者，而恐怖主义是非法的、非正义的，那么，正义原则便凌驾于国家之上。也就是说，如果回到事实本身，恐怖主义就是恐怖主义，它并不因为行为者的性质（是国家还是非国家行为体）而改变其性质；同样，“维持秩序”、“保障安全”、“推动民主”等等托词也不能成为国家从事恐怖活动的正当理由。9
总之，美国政府的定义对行为体性质的概括过于狭窄，而对恐怖行为对象（例如对“非战斗性目标”的解释）的界定相对而言又较为宽泛，这些特点在颇大程度上都与其对自身利益的认识有关。国际社会何以不易找到一个能够被广泛认同并具有实践意义的关于恐怖主义的定义，从对美国定义的个案分析中我们不难看出一点门道：因为这不单是一个理论问题，也是一个与各国实际处境和利益需求相关的现实政治问题。
四
人们一般从行为体、手段、对象和目的这四个方面来规定和分析恐怖主义和恐怖行动。实际上，对这四个要素不能等量齐观。如前所言，将行为体的性质作为判断恐怖主义的核心要件实际上为“双重标准”提供了理论依据。从逻辑上讲，任何类型的有行为能力的个人、组织或集团都可能成为恐怖行为的施动者。事实还表明，某些组织可以在一个时期从事具有恐怖主义性质的活动，但也可以在另一个时期放弃甚至转而制止恐怖主义行为，这在中东地区就不乏实例。显然，这与行为体的身份和性质没有必然联系。当恐怖事件发生后，自然有必要探究事件制造者的身份，并进而将行为者认定为恐怖主义集团或恐怖主义分子。但却不能将因果关系颠倒过来，预先将某一类人、组织或集团划定在恐怖主义的范畴之内抑或之外。首先需要认定的显然是事件或行动本身的性质，而事件的性质主要是由行动的对象和行动的目的所决定的。
同样，狭义的手段也只具有参考意义而非绝对标志。这首先是因为，没有任何手段为恐怖主义势力所独有，所谓的恐怖手段与战争手段之间也不存在严格、固定的界限，至少过去相对明晰的界限正日趋模糊。诚如论者所言，传统的恐怖行动与当代恐怖主义的共性主要在于，大多是预先密谋、突然发动、超出政治惯例和伦理界限的对非战斗目标尤其是平民的蓄意伤害行为。这恰恰说明手段并非关键，关键是行动的对象和目的。当代恐怖主义的根本特征在于，其蓄意伤害的对象为无辜平民（以及其他非战斗性目标），但伤害平民本身却并非目的。
照此逻辑，即从事实或事件本身出发来观察，可以说当代恐怖主义的行为者至少有三类：国内恐怖主义势力、国家恐怖主义势力和国际（跨国）恐怖主义势力。10国内恐怖主义势力的成员身份、所追求的政治目的及活动范围主要限于一国，尽管不能排除他们可能与国外恐怖主义发生联系。第二类恐怖行为是国家恐怖主义，其行为者是国家，其活动范围既可以在国内，也可能与跨国恐怖活动发生直接或间接的关联，后者在当代更为常见11；第三类则是跨国恐怖主义势力，在最典型的情况下其成员身份、活动范围、伤害对象以及所追求的政治目的都是跨国性的。但这些特点并不需要齐备，完全有理由认为，只要所涉及的人员身份（包括受害者）或地域超出一国范围就是跨国恐怖主义。需要注意的是，上述三种性质既非固定不变，界限也未必总是泾渭分明。
对恐怖主义以及反恐怖斗争的认识显然都涉及道德判断问题。在一般的道德层面上围绕“手段与目的”（或曰“原则与目的”）之关系的思考和争辩是一个古老话题。此种争论的实质在于，能不能用不道德的手段来追求道德的目的？这个问题还有必要进一步表述为“手段、目的与结果”的关系。因为“目的”有时仅仅表明动机或意图，而意图的正义性并不自动保证结果的正义性。因此，健全的政治伦理和审慎的政策选择需要尽可能兼顾手段、目的和实际结果（效果）三者的正当性。倘若无法兼顾，就必须确定它们的价值等级（在笔者看来应该是前后依次递增的关系）。
恐怖主义的滋生有其复杂的政治、经济和文化根源。应该承认，恐怖行为的部分原因在于国际、区域或国内政治生态的失衡，社会经济结构的缺陷甚至非正义性，以及非暴力解决途径和正义伸张渠道的缺失。但也必须看到，当代原教旨主义极端思潮确有其特殊性，包括其动机的颠覆性，其信念体系所蕴含的普遍征服、绝对统治和不容异端的绝对主义特征。极端主义所诉诸的恐怖主义无论就其目的、手段还是后果而言基本上皆无正义可言。但就根除恐怖主义现象而言，道德对等式的以暴易暴显然无济于事，即使必要的暴力也须有所节制，用国际政治伦理思想大师沃尔泽的话说，预期的战斗人员和平民的伤亡代价不能与目的的价值不成比例（前者不能大于后者）。12尤其要避免因滥用暴力造成更为严重的、特别是从全局和长远看得不偿失的非正义后果。至于理论和实践上的双重标准，则无论从道德立场看还是从实际后果看都不能提倡。
在国际政治伦理的层面，还有一个更为复杂的难题：人们所关注的究竟是何种道德、谁之正义？是个人间、国家间（以及民族间）正义还是世界正义？指导人与人之间关系的一般道德原则是否也适用于国家间关系？超国家的国际伦理或全球伦理是否必要以及是否可能？面对全球化背景下日益增多的具体问题领域的道德困境，究竟该如何看待主权国家的地位和作用？美国政府对恐怖主义的定义其实正是传统现实主义伦理观的反映。作为国际政治伦理的主流范式，政治现实主义以国家为道德诉求的对象，将国家视为一种特殊伦理的主体，将国家的自我利益追求笼统地规定为“最高的道德”，以区别于规范个人行为的道德原则。就国际体系的无政府本质而言此种伦理取向有其合理性和必然性，但其中所隐含的危险不容忽视，因为它不但通常未能就如何解决具体问题上的道德两难提出足够精细的策略，在极端的情况下还可能沦落为道德犬儒主义或道德问题上的国家例外论。13
从外部环境看，当代恐怖主义的存在主要得益于三个有利条件：其一是恐怖组织可以通过电视、电台、报刊等传统媒体以及网络等现代通讯、信息技术使其活动在极短时间家喻户晓，从而达到在心理上大面积影响受众这一重要要目的；其二就是某些国家政府对恐怖组织和恐怖活动的默许乃至公开支持和参与，从而使恐怖分子有强大后援和容身之地；其三，是恐怖组织有条件掌握更多先进的技术手段并获取各种新式武器，从而提高自己的攻击和防御能力。对于第一点，国际社会或许无能为力，但后两点却可以而且必须通过加强国际协调予以制约。如果不能就此采取有效措施，恐怖组织将来大量掌握生化武器乃至核武器的可能性也并非不可想象。而要做到这点，必不可少的前提就是从国家间的利益交汇点出发，寻求该问题领域的国际道德共识，这就要求在相当程度上超越那种看似理所当然和不容置疑，实则偏狭、短视并且相当粗糙的以绝对自利原则为核心的伦理观。这其实并非单纯的道德选择问题，即便从政治权衡的角度看也是大多数国家的长远利益所系。概言之，国家既是一些全球性问题生成的原因，也是解决问题的主要力量。当代主权国家的作用这种愈益明显的两重性，使得对传统“国家道德”命题的反思和国际伦理体系的重构成为一个现实问题。改良现行国际秩序，消除恐怖主义所赖以滋生的政治、社会和经济根源当然是最根本的（因而也是最艰难的）解决途径。当务之急，则是在观念的层面上确立作为国际合作之思想基础的反对恐怖主义的全球伦理体系，并在实践中发展和完善反恐怖国际体制，以协调、规范以及必要时制约国家行为，从而最大限度地实现国际正义。
（原载《世界经济与政治》2002年第4期）
注释：
1 参见时殷弘：《9·11后三项重大问题的思考》，载《现代国际关系》2002年第1期；王逸舟：《‘9·11综合症’与新的国际安全态势》，载《世界经济与政治》，2001年第11期。
2 部分定义可参见胡联合：《当代世界恐怖主义与对策》，东方出版社2001年版，第4-6页。
3 u.s. state department, patterns of global terrorism: 2000, department of state publication, washington d.c., 2001.
4 其实，sponsor一词本身就有“发起、主办、倡议、资助、支持”等多种含义。
5 u.s. state department, patterns of global terrorism: 1997, washington d.c., 1998, p.23; u.s. state department, patterns of global terrorism: 2000, part i, "overview of state-sponsored terrorism".
6胡联合：《当代世界恐怖主义与对策》，第264-286页。
7 关于美国的海外恐怖主义活动，详见美国著名外交史学家alexander george主编的一本著作：western state terrorism, cambridge: polity press, 1991.
8 参见n. gordon and r. marton, torture: human rights, medical ethics and the case of israel, london: zed books, 1995; human rights watch, civilian pawns: laws of war violations and the use of weapons on the israel-lebanon border, washington, d.c.: hrw, 1996, pp.8-9; hrw, a license to kill: israeli undercover operations against "wanted"and masked palestinians, washington, d.c.: hrw, 1993, p.1.
9 参见andrew valls, ed., ethics in international affairs, new york: rowman & littlefield, 1999, pp.107, 111.
10 参见时殷弘：《9·11后三项重大问题的思考》。
11因而也有别于历史上一些专制独裁政权公开推行的“暴政”，尽管有时人们也称之为“国家恐怖主义”。
12 michael walzer, just and unjust war, 2nd ed., basic books, 1992, p.xiii.
13关于现实主义的国际政治伦理观，详见拙文：“‘非道德’政治论的道德诉求----现实主义国际关系伦理思想浅析”，载《欧洲》2002年第1期。
