美国民主制度的形成、发展和问题
一、美国民主制度形成的历史条件
美国最早的移民来自英国。那时正是英国资产阶级革命的酝酿时期。从整个欧洲来看，中世纪的封建制度已经动摇，宗教改革运动此起彼伏。英国的清教运动也随之兴起，成为受加尔文教影响而发展起来的一支重要的改革力量。这个运动虽然有浓厚的宗教色彩，但实质上是一场民主改革运动。它主张改革教会，打倒君主，实行民主共和。恩格斯曾说：“加尔文的信条适合当时资产阶级中最勇敢的人的要求。……加尔文的教会的组织是完全民主的和共和的；而在上帝的王国已经共和化了的地方，人间的王国还能够仍然从属于君王、主教和领主吗？”〔1 〕正是这种历史潮流在17世纪上半期席卷了整个英国，唤醒了英国平民，并推动他们向封建统治进行冲击。社会地位低下、生活贫困的清教徒站在运动的前列，成为英国资产阶级革命的中坚力量。
这种强烈反对宗教迫害，反对封建专制统治的激情随着英国的移民带到了北美大陆。这里的居民对于任何形式的专制和集权都不能容忍。正如e•e•爱德华滋所说：“所有积极主动移居美洲的人都是不愿意服从其他人支配的那一类人。”〔2〕随着时间的推移， 这种观念逐渐成为北美殖民地人民，即后来的美国人民的传统。这就是美国的民主制度能够顺利形成并得以巩固的根本原因。
另外，对于民主制度的形成和发展来说，北美的客观环境也是得天独厚的。其中最重要的条件就是不存在封建社会和封建势力的阻挠。恩格斯说过：“美国从一诞生起就是现代的，资产阶级的；美国是由那些为了建立纯粹的资产阶级社会而从欧洲的封建制度下逃出来的小资产者和农民建立起来的。”〔3〕在英国以及其他欧洲国家， 封建统治都存在过几百年，甚至上千年，可谓根深蒂固。就是在资产阶级革命时期封建势力仍然相当强大，革命力量所受到的压力也是相当巨大的。英国革命经过了反复曲折以后才于1688年达成了妥协。最后在英国建立起来的是君主立宪制而不是共和制。
北美殖民地情况就完全不同了。这里没有封建社会，也没有封建势力的直接干预。最大的障碍是来自远隔重洋的英国。英国王室虽然曾不断企图加强对北美殖民地的控制，但它受到了两方面的制约而不能为所欲为。第一是国内的资产阶级革命使王室力量大为削弱，在相当长时间内无力干涉北美殖民地的事务。第二是鞭长莫及，即使在英国资产阶级革命结束后，英国政府对北美殖民地的控制也由于远隔重洋而力不从心。英国王室只好用满足于保留某些封建残余和培植代理人的办法来维持自己在北美殖民地的统治。例如推行代役租、长子继承制、嗣续法等。英国王室还通过赐予、出售和颁发特许状把大片土地转交给业主和公司，企图造成一批大土地所有者作为统治北美殖民地的支柱。例如，卡罗来纳的约翰•科利顿爵士、安东尼、阿什利库珀等8个业主在1663 年获得英国王室赐地以后，便立即划出大片土地作为自己的私田，后来又于1669年把赐地的1/5土地划为私田，成为那里的大地主〔4〕。此外，北美殖民地的官吏、公司股东、土地投机者，通过营私舞弊、“人头权利〔5〕、廉价购地等途径造成和扩大自己的地产， 逐步形成一个颇有影响的大地主阶层。然而，由于北美地广人稀，用土地束缚农民的办法不能奏效。地主们只能满足于征收数额不大的代役租。这在当时还可以勉强为部分农民所接受。于是代役租就成为英国王室和大地主赖以维护微弱的封建关系的一种手段。
然而，即使这种比较微弱的封建关系，对于一部分移民来说，也是不能容忍的。他们从一开始就坚决反对缴纳代役租。在新英格兰和中部殖民地，这种反抗最为激烈，那里的大地主根本无法征收代役租。1650年，马萨诸塞殖民政府不得不予以废除。在其他地区抗租事件也层出不穷，有的甚至发展为小型的武装冲突。有的农户离开地主的庄园到边远地区垦殖“自由土地”，以此摆脱代役租的束缚。于是在反对代役租的同时又出现了声势更大的占地运动，使得本来就十分微弱的封建残余又遭受到沉重的打击。正如内特尔斯所说，北美殖民地的抗租占地的那些农民“在美国革命最后推毁佩恩、巴尔的摩、格兰维尔和费尔法克斯的大地产以前，一直采取无视领主权利占用土地和拒付代役租的办法，毫不妥协地破坏着当时的领主制度”〔6〕。由此可见， 在独立战争以前，从欧洲带到北美殖民地的某些封建残余，由于受到广大移民的抵制而逐渐丧失其影响，不可能成为建立新的社会制度的严重障碍。从这个意义上说，美国是得天独厚的。任何欧洲国家都不具备如此优越的条件。
但是，另一方面北美殖民地也存在着不利于民主制度发展的因素。因为在此时，南部殖民地的种植园中已经逐步使用奴隶劳动，黑人奴隶逐步丧失了人身自由。第一批黑人是在1619年由一艘荷兰军舰运抵詹姆斯敦进入北美殖民地社会的。当时，他们的奴隶身份并没有正式确定。1661年，弗吉尼亚立法机构制定法律，宣布黑人为奴隶，完全剥夺了他们的人身自由。1680年，弗吉尼亚当局又制定了“黑人法典”，随后其他殖民地相继效尤。按照“黑人法典”规定，奴隶主和监工可以随意拷打、杀害黑人奴隶而不受法律追究，奴隶不得保有财产和擅自离开种植园。奴隶逃亡要受到缉捕，格杀勿论。这样，在崇尚自由、民主的北美殖民地社会，却存在着最野蛮的、最不民主的现象。
与此同时，北美殖民地是在驱赶和屠杀印第安人的背景下建立和发展起来的。最初的移民只是在尚未站稳脚跟，需要印第安人帮助的时候才同他们和平相处的。一旦情况好转，便转而对印第安人烧杀劫掠，无所不用其极，挑起了一次又一次的战争。在欧洲移民的眼里，“土著美洲人是异己的，愚昧的，未开化的另一种人，欧洲人自然要采取不同态度来对待这种劣等民族。而印第安人作为劣等民族则注定要被征剿、被征服、被奴役的。”〔7 〕正如美国历史学家弗朗西斯•保罗•普鲁查指出的，欧洲人的倾向和愿望就是要“把美洲土著人当成纯粹的自然环境的一部分，如像看待森林、野兽一样，视之为‘进步’或‘文明’的障碍”〔8〕。在北美殖民地社会里，印第安人完全没有位置， 是被隔离在外，并不断遭受屠杀、驱赶的民族。他们没有起码的民主、自由权利，他们要不断地为维护自己的生存权利而进行殊死的斗争。
除此以外，从欧洲社会带来的传统的轻视妇女的思想也使北美殖民地的妇女处于不平等的地位。这些问题严重地损害了美国民主制度的完备性，使种族歧视、性别歧视成为美国民主制度的两大缺陷。
二、殖民地时期民主制度的两种模式
英国移民在北美大陆建立最早的两个殖民地是弗吉尼亚和新英格兰。由于两个殖民地最初移民的社会成分和思想倾向不同，所采用的民主制度的模式也有所不同。
第一种模式是弗吉尼亚模式。 弗吉尼亚原是公司殖民地， 建于1607年，由公司任命总督进行管理，谈不上什么民主制度。移民的成分比较复杂，有没落的绅士、被释放的囚犯和失业的手艺人。他们起初对民主制度并没有迫切的要求。后来，随着移民人数的增加和社会成分的变化，民主管理问题才逐步提上日程。具有自由主义思想的新的公司领导层采纳了民众的要求，命令新任总督尽快建立代议制机构。1619 年7月30日，22名经选举产生的公民代表，代表11个城镇与总督及其参事会共同在詹姆斯敦的教堂举行会议，商讨弗吉尼亚的政务。这便是弗吉尼亚最初的议会。严格说来，它只是议会的雏形，并没有多少实权，它所通过的为数不多的几项法律必须经公司核准后才能生效。尽管如此，议会的产生毕竟是弗吉尼亚民主化进程的第一个里程碑，“是新世界最早的一个代议制机构”〔9〕。
1624年，由于弗吉尼亚公司经营不善，弗吉尼亚被英王收回改为直辖殖民地后，议会得以保留下来，并继续发挥作用。不过，总督和参事会成员被改由英王任命，殖民地官员多半来自英国的上层社会，英国国教会的势力也日益扩大。1643年，清教徒集会被定为非法，英国国教会的《公祷书》被定为祈祷必用的经典。正如莫里森所说，“弗吉尼亚是最英国化的一个英属殖民地”。它的民主管理制度也主要来源于英国。由于殖民地远离英国本土，而且向往民主自由的移民越来越多，这里的民主制度又独具特色，因而其民主化程度也就远比英国彻底。后来，弗吉尼亚议会通过的“权利法案”就是很好的证明。它不仅是美国的第一项权利法案，而且被美国宪法所沿袭。
弗吉尼亚权利法案规定一切权利属于人民的原则，从法律上奠定了美国民主制度的基础。法案的第二条明确宣布：“所有的权利都属于人民，因而也来自人民；长官是他们的受托人与仆人，无论何时都应服从他们。”〔10〕为了避免出现凌驾于人民之上、作威作福的政府，法案还强调了人民有改变和废黜政府的权力。法案第三条确定了政府和人民的关系：“政府是为了或者应当是为了人民、国家或社会的共同利益、保障和安全而设立的；在所有各种形式的政府当中，最好的政府是能够提供最大幸福和安全的政府，是能够最有效地防止弊政危险的政府；当发现任何政府不适合或违反这些宗旨时，社会的大多数人享有不容置疑、不可剥夺和不能取消的权利，得以公认为最有助于大众利益的方式，改革、变换和废黜政府。”〔11〕
第二种模式是新英格兰模式。新英格兰的情况和弗吉尼亚大不相同。1620年，最初到达这里的是一批离开英国到荷兰莱登避难的“独立派”清教徒和英国平民。他们的目的地原是弗吉尼亚，但由于途中遭遇风暴偏离了航向，所到之处是科德角港口。这里是一片杳无人烟的荒地。他们发现自己无依无靠，处境艰难。但也有一个意外收获，那就是完全不受弗吉尼亚殖民当局的管束，可以自行其是。于是他们在所乘的“五月花号”船舱里签订了一份公约，确定了集体民主管理原则，史称《五月花号公约》。“公约”大体上确定了一个按照少数服从多数原则实行自治的共和政体。每一个成员都拥有平等、自由、选举等民主权利。“公约”郑重宣布：“我们联合组成一个公民团体来改善我们的处境和生存的各种方法。为此目的，我们的团体可以按时颁布、制定、厘订最合乎和最有利于殖民地共同利益的公正而平等的法律、法令、议案、典章，并选出官吏。我们保证服从各项法律，并履行各项义务……”〔12〕。《五月花号公约》虽然还不是一个完备的法律条文，但却是一个体现民主、自由精神的重要的历史文献。它所确立的原则为当时的移民所自觉遵守，对新英格兰民主制度的模式和后来美国民主制度的确立产生了深远的影响，所以后人称之为“北美民主的一块基石”。
新英格兰的移民以清教徒为主体。清教中的民主成分也促进了世俗政治的民主化。正如佩里•米勒所说：“上帝与人类确定的、从而达到其目的的观念日益淡化，而人民由于自己的原因，为了自己的目的而订约立国的观念则越来越明确。”〔13〕新英格兰人民在后来的岁月里，在《五月花号公约》的基础上逐步形成了自己的民主管理制度。新英格兰殖民地以城镇为基本行政单位。在城镇里实行《五月花号公约》式的直接的民主选举。城镇长官都是由城镇大会选举产生的。他们的职责是执行城镇大会的决定，而无权超越这个限度，任何重大事务和法律都必须由城镇大会审理通过。这种直接的民主管理同古希腊的民主制度极为相似。法国旅行家托克维尔 根据实地考察所得出的印象，对新英格兰的民主体制做了如下的评述：新英格兰承认英王的最高统治权力，原则上隶属于这个王国，但是它的地方行政机构都是民主的、共和的。“早在1650年，在新英格兰，地方社区已经完全确立。”“新英格兰的城镇不采用代议制机构。犹如雅典一样，共同关心的问题在市场举行的全体公民大会上决定。”〔14〕
新英格兰城镇的直接民主制度一直延续到联邦成立以后。以马萨诸塞为例，到1790年，这里共有305个城镇，总人口为610014人， 城镇平均人口为2000人〔15〕。城镇于每年4月或5月举行镇民大会，选举3 名委员和16名其他官员办理日常事务。他们按照城镇大会的决定执行法律，维护社会治安、征税、管理财务、建筑维修公共工程。所有城镇官员，包括3名委员在内都不能擅自处理重大事务。 任何超越城镇大会决定的问题都必须召集城镇大会加以解决。3 名委员只能担任大会的主席而无权影响或干预大会的决定〔16〕。
在新英格兰，城镇以上的行政机构由于人口众多和幅员广阔不可能实行直接的民主选举和管理，而只能采取间接的代表选举制。马萨诸塞殖民地政府就是通过间接选举产生的。当时并不是所有居民都有选举权，只有两种人可以投票。一种是自由居民，“由他们的代表集会投票，另一种等级的人则以个人身份投票。但不是那些士绅，而是经选举担任公职的人，例如总督、副总督，参事会议员和助手等”〔17〕。起初，由各地推选的代表和总督及其助理们共同议事，1644年又单独分离出来形成下议院，构成了两院制议会。
然而，无论是弗吉尼亚模式还是新英格兰模式都不是成熟的民主制度，还存在着种种缺陷。例如，南部各殖民地，包括弗吉尼亚在内，对黑人奴隶是从不讲民主的。美国革命前夕的一本小册子曾辛辣地嘲讽了这种现象，其中写道：“你们这些假冒的自由崇奉者真该脸红！你们这些不足道的爱国党人！虚妄地自炫为人类自由的维护者，却正在践踏非洲人神圣的天赋权利和特权，以此来嘲弄你们自己的表白。因为你们一向行斋戒，作祈祷，不输入、不输出、提抗议、表决心和进行辩护，力图恢复你们的特殊权利，而同时你们还继续干这种不法的、残暴的、无人性的和可憎恶的奴役你们同类的勾当。”〔18〕新英格兰的殖民地政府也只对一部分人讲民主。例如，清教徒当政的马萨诸塞殖民地，实行政教合一的体制，常以反对异端的形式，赶走持不同政见者。除此以外，对待印第安人和妇女的野蛮行径也是所有北美殖民地的尚未最后形成的民主体制的严重污点和缺陷。
三、独立战争的胜利和美国民主制度的确立
对于北美殖民地人民来说，民主、自由的最大障碍是英国的殖民统治。《独立宣言》列举了英国政府在北美殖民地的倒行逆施，令人信服地说明独立战争是由于英国政府粗暴地侵犯殖民地人民的民主自由而引起的。《独立宣言》还强调天赋人权的不可侵犯性，说明英国政府无权违背北美殖民地人民的意愿而任意行事。《宣言》指出：“人人生而平等，造物主赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人类才在他们之间建立政府，而政府之正当权力，是经被治理者的同意而产生的。当任何形式的政府对这些目标具有破坏作用时，人民便有权力改变或废除它。”〔19〕
独立战争的胜利推翻了英国政府的殖民统治，建立了独立自主的共和国。美国人民开始按照自己的方式来确立美国的民主制度。他们在吸取欧洲历史经验的过程中，对中央集权政府产生了一种异乎寻常的不信任感。结果在相当长时间内未能建立起有一定权力的并对各州有约束力的中央政府。联邦政府建立后州权与联邦政府权力之争仍然持续了很长时间，时至今日仍有余波。在抗英战争中建立起来的“大陆会议”只不过是13个殖民地的联合机构，并不拥有中央政府的职权。它曾于1776年5月10日通过决议，要求各个殖民地成立自己的新政府。 在其后的一年内，除少数以外，大多数州都通过了州宪法。在这些州宪法中，对个人的权利作了明确的规定。归纳起来，大体包括如下内容：出版、言论、集会、请愿自由、私人住宅不可侵犯，不得无偿征用财产和无证捕人，不在和平时期戒严，或者强迫人民提供不利于自己的证词，多数派有改组或更换政府的自由等。原则上，人民拥有选举权和被选举权。但是，这些民主权利并不是所有的居民都能享受的。几乎在所有州都有较高的财产资格限制，有些州还有宗教信仰方面的资格限制。例如，在新泽西和马里兰，州参议员候选人必须拥有1000英镑的财产，而在南卡罗来纳则为2000英镑。在各州的宪法中都试图贯彻分权的原则。州长的权力受到削弱，大多数州长都没有否决权。司法官员由议会任命，但司法部门有相对的独立性，法官不得被任意撤换或受到降低薪俸的处罚。
各州宪法所包含的基本内容日后反映在联邦宪法中。可以说，各州的制宪活动是美国民主制度形成的初始阶段。不过，这一制宪活动是有缺陷的，尤其在制宪程序上十分明显。大多数州都没有成立得到人民授权的制宪会议，事后，宪法草案也未经人民批准即付诸实施。只有马萨诸塞和新罕布什尔两州曾选出制宪会议，并对宪法草案进行公民投票。
邦联政府取代大陆会议只不过是名义上的变化。其职权同大陆会议差不多。邦联国会也是由各州选派出的代表组成的。尽管它在名义上拥有某些中央政府的权力，但诸如宣战、媾和、举债等重大事项都必须取得13个州中9个州的同意。所以它实际上只是各个州的松散联合， 是一个软弱无力的政府。托马斯•杰斐逊曾经针对弗吉尼亚议会专权的问题评论说：“173个暴君肯定和一个暴君同样专横。”〔20〕事实上， 在邦联时期，美国并没有在创建民主制度方面取得明显进展，却经历了一个中央政府一筹莫展，各州政府自行其是，分崩离析的困难时期。美国人民从自己的痛苦经历中发现，缺少足够权威的中央政府是年轻共和国的致命弱点，而中央政府的软弱并不等于民主制度的健全。
事实上拥有足够权力的中央政府并不一定就是不民主的政府。恰恰相反，美国民主制度的确立就是同联邦宪法的通过紧密联系在一起的。1787年，在费城召开的制宪会议上主张中央政府相对集权，反对主权在州的人几乎都强调人民主权原则，主张把制定和批准宪法的权力从各州议会手中转交给民选代表。这在法律程序上来说显然是更为民主的。麦迪逊曾经强调说：对宪法“应该以必不可少的方式，交由人民自身的最高权力去批准”〔21〕。在制宪会议上，各种力量经过长期的激烈辩论以后，终于达成妥协，确定了众议院议员按人数比例分配名额，并由公民选举的原则，参议院则由每州的州议会选举两名参议员组成。
美国联邦宪法是世界上第一部较民主的宪法。它的制定和批准标志着新的资产阶级政体的产生和美国民主制度的确立。无论在美国的社会发展史上还是在整个资产阶级革命史上都算得上一大创举。按照联邦宪法的规定美国的新政体摒弃了欧洲立法机构至上的传统，采取了立法、司法、行政三权分立而又相互制衡的原则。这里且不去比较欧洲和美国的政体孰优孰劣，但可以肯定，美国的政体是符合美国国情并为美国人民所接受的。
四、美国民主制度的问题
总的来说，美国的民主制度在西方国家中是比较发达和完备的，但也存在着严重的问题。对于这些问题，美国人民从来就是不满的。他们曾发起了数次规模不等的社会运动进行抗议，力图加以纠正。但他们却遇到了重重障碍和阻挠，进展十分缓慢。如果说200多年来， 美国的民主制度有所改进和完善的话，那也应当归功于美国人民坚持斗争的精神。
联邦宪法草案刚一脱稿时就暴露出一个重大的原则问题。这部标榜为民主的宪法竟然没有写入保障人民权利的条款，因此在颁布后，反响十分强烈，一时间舆论哗然。只有少数人为草案辩护，认为宪法保障人民权利是不言而喻的，没有必要见诸文字；也有人认为这是偶然的疏漏。但大多数美国人认为这是不能容忍的错误，坚决要求把保障人民权利的条款写进宪法。几乎在全国各地都出现了抗议活动，有的地方甚至发展为武装冲突。在这种形势的逼迫和推动下，麦迪逊起草的12条宪法修正案于1789年在国会通过，并提交各州批准。1791年12月15日，修正案的前10条获得3/4的多数州批准，成为正式的宪法修正案， 统称为《权利法案》。
《权利法案》包含了1776年弗吉尼亚州《权利法案》的内容。《权利法案》第一条宣布，美国人民拥有宗教信仰、言论、出版以及举行和平集会并向政府申诉的自由。第四条规定，美国人的人身、住所、通信及财物不受侵犯。第五条规定未经适当的法律程序不得剥夺公民的生命和财产权。即使为公共目的而征用私人财产，也必须给予合理的补偿。毫无疑问，所有这些条款对于保障美国人民的基本权利确实非常重要。这些条款被写入宪法，标志着美国的民主制度又前进了一步。不过，《权利法案》第十条把未授予合众国政府行使，而又不禁止各州行使的各种权力赋予各州和人民，为州权主义反对联邦政府留下了一个可以利用的空隙，以致后来引起了许多纷争。
如果说缺少《权利法案》这种疏漏能够在较短时间内以温和的方式加以弥补的话，那么反映在联邦宪法中严重的种族歧视和性别歧视则要经过几代人的努力，甚至采取流血冲突和内战的形式才逐步加以解决。
殖民地时期的种族歧视在联邦宪法中留下了深刻而又难于抹去的痕迹。联邦宪法完全把黑人奴隶和印第安人排斥在外，没有给予他们以合众国公民的权利。他们根本没有资格参加选举，只是在计算众议员的名额分配时才提到他们，而且带有侮辱性的限制。联邦宪法第一条第二款规定，在计算各州人口数目以确定众议员名额时黑人奴隶按3/5计算，即是说黑人还算不上是一个完整的人。第四条第二款还规定：“凡根据一州之法律应在该州服役或服劳役者，逃往另一州时，不得因另一州之任何法律或条例，解除其服役或劳役，而应依照有权要求该项服役或劳役之当事者一方的要求，把人交出。”〔22〕按照这项条款规定，如果在南部种植园服劳役的黑人奴隶逃亡到其他州，必须引渡给原来的主人。这就为后来的逃奴缉捕法提供了宪法依据。这些赤裸裸的、野蛮的种族歧视规定竟然写进了一个自由国家的宪法，不能不说是一种极大的讽刺。难怪美国学者利昂•f•利特瓦克说：“宪法在最初的78 年内始终是一部维护种族奴役和种族歧视的文献。”〔23〕
联邦宪法中的这些条款对于美国的社会生活产生了极为严重的影响。其后联邦政府的一系列种族歧视法令都在这里找到了根据。 例如，1793年的逃奴缉捕法和1850年逃奴缉捕法都是以联邦宪法为根据的。逃奴缉捕法是残酷奴役黑人的法令，根据这项法令，黑人奴隶完全失去了获得人身自由的机会。即使他们幸而逃到北部自由州也可能随时遭到缉捕和引渡。有时连自由黑人也被当成奴隶缉捕出卖。这种事件甚至在首都华盛顿也时有发生。查尔斯•狄更斯在《游美札记》中曾这样写道：“在华盛顿，在那个以美国自由之父命名的城市里，任何治安法官，见到任何在街上走过的黑人，都可以给他戴上脚镣，把他关在监狱里。”1850年颁布的逃奴缉捕法更为野蛮。该法令责成全国的司法官员捕捉逃亡奴隶，并授予他们必要时可以动用地方军队的权力。法令违反宪法的规定，取消了对逃亡奴隶案件的陪审制，剥夺了被捕者向法庭申诉的权利。案件由分驻各地的联邦检察官单独审理，一般是对被捕获的奴隶不经审讯就遣返给原来的奴隶主。法令还规定，凡藏匿或帮助逃亡奴隶者，一经发现，将被判处1000美元罚款和6个月徒刑，并赔偿逃亡奴隶的身价。立法者的愿望是把全国变成一张严密的大网，使逃亡的奴隶无处存身，但却没有料到，这项法令的颁布却激起了美国人民的义愤，抗议之声此起彼伏。纽约的工业改革者大会怒斥这项法令“严重地违反了宪法，是不名誉的越权行为，是一个暴虐的法律”〔24〕。
联邦宪法对其后有关印第安人的立法也存在严重问题。联邦宪法规定在按人口分配众议员名额时，未被课税的印第安人不包括在内。而当时拥有足够数量财产或收入需要纳税的印第安人屈指可数，绝大多数印第安人是被排斥在这种人口基数之外的。当时，印第安人虽然生活在美国境内，但却不断受到主流社会的排斥、迫害和追剿。对于印第安人来说，当务之急不是争取公民权的问题，而是求得稳定、生存的保障。但他们从联邦宪法中没有得到生命和财产安全的保障，其地位同殖民地时期毫无二致。在殖民地时期对印第安人根本不存在什么立法问题。在殖民者眼里，他们不过是“劣等民族”，理应听从白人的支配和控制。各个殖民地政府完全根据自己的需要，或者通过讨伐战争，或者通过签订欺骗性的条约，把印第安人赶离家园，从他们手里夺取一片又一片的土地。由于联邦宪法没有为印第安人提供保障，因而联邦时期，政府才能够继续对印第安人为所欲为，而不必担心受到宪法的约束和制裁。联邦政府在成立后不久就动用军队，连续对西北地区的印第安人进行征剿，迫使他们于1795年8月3日签订了格林维尔条约。参加这次签约的印第安人代表和酋长达1130人之多，几乎所有居住在密西西比河和俄亥俄河地区及大湖区的印第安部落都有人参加。根据这项条约，印第安各部落只能保留印第安纳境内的一个三角地带和伊利湖沿岸的土地。另外还保留了交通线上16个不大的据点。这样，西北地区的大部分土地就落入了联邦政府手中。联邦政府仅向这些地区的印第安人提供微不足道的1 万美元年金作为补偿。连年讨伐战争和格林维尔条约的签订表明，印第安人的生命、财产、土地完全得不到联邦政府的法律保护。
格林维尔条约只能暂时满足联邦政府对印第安人土地的要求。随着美国经济的发展和人口的增加，要求进一步剥夺印第安人土地的呼声越来越高。1803年路易斯安那购买以后，朝野上下出现了把印第安人赶到密西西比河以西的要求。宾夕法尼亚、纽约、弗吉尼亚、佐治亚等州迫不及待地粗暴地驱赶本州土地上的印第安人。1829年初，曾经有几位切罗基人的代表给联邦陆军部写信，控告佐治亚议会非法夺取印第安人土地的行为。他们万万没有想到，从陆军部得到的回答不是法律上的保障，而是催促他们向密西西比河西岸迁移的建议。陆军部长约翰•h•伊顿在4月18日的回信中说：“应当指出，除去经常提到的，在此以前已经提请你们考虑的向密西西比河彼岸迁移的方案以外，没有值得一提的办法，只有在那里能够为你们提供保护与和平。对此你们应当明白，总统命令我再次把这个方案提请你们认真地、严肃地加以考虑。继续停留在你们现在居住的地方，即停留在独立州的领土内，除去骚扰和忧虑不安以外，你们什么也得不到。”这项建议虽然不是法令，但来自联邦的高级官吏，至少表达了联邦政府的官方意见。1829年12月8日， 杰克逊总统在致国会的年度咨文中进一步表述了这种看法。他说：“我告诉居住在佐治亚和阿拉巴马土地上的印第安人，他们建立独立政府的企图是不会得到联邦允许的，建议他们迁移到密西西比河彼岸去，否则就是遵守那些州的法律。”〔25〕这样，迁移印第安人的问题就在政府文件中正式出现了。此后，联邦国会就这个问题展开了激烈的争论。1830年5月28日，印第安人迁移法终于获得通过。根据这项法令，杰克逊总统受权处理迁移问题，国会为此拨款50万美元以便实现这项计划。
印第安人迁移法的颁布，从法律上剥夺了印第安部落在密西西比河以东地区居住的权利，从而在全国范围内掀起了驱赶印第安人的狂潮，给印第安人带来了无穷无尽的苦难。印第安人迁移法虽然信誓旦旦地向印第安人保证，密西西比河以西的土地将在他们定居后永远属于他们而不会遭到白人的侵扰，但这只是一个骗局。事实上，法令的墨迹未干，这项保证就一再遭到破坏。许多印第安部落在西部定居后又不断遭到驱赶。这种状况同民主自由是背道而驰的，即使用人道主义的标准来衡量，也是不能容忍的。只要印第安人得不到联邦宪法的保护和享受平等的公民权利，美国的民主制度就不能算是完备的。
无论是在殖民地时期还是在联邦成立以后，美国的妇女都处于无权地位。联邦宪法和权利法案都没有对妇女的权利问题作出规定，按说她们应当享有同男性公民同样的民主权利。但是，按照从英国带来的传统，美国妇女的政治、司法、财产、选举等项权利都被剥夺殆尽。这也构成了美国民主制度的一个严重缺陷。
五、社会运动是纠正美国民主制度缺陷的动力
在美国的历史经验中还找不到政府决策人主动纠正民主制度缺陷的例证。许多重要法令的出台都是在不同程度的社会运动的压力下完成的。而某些带有普遍性和根本性的法令甚至需要规模巨大、形式激烈的社会运动的推动才可能颁布。美国的南北战争就是最大、最激烈的一次。假如没有这场战争，林肯总统的废除奴隶制的《解放宣言》就不可能公布，黑人奴隶也就不可能获得自由。
废除奴隶制是一场根本性的变革，是经过长期的酝酿和不断的推动才得以完成的。内战前废奴运动曾历时近半个世纪。最早起来批评奴隶制的是宗教界人士；其后，美国的开国元勋中也有人主张限制和废除奴隶制。但那时只限于个人的行为，还没有形成运动。1794年，10个州的废奴派在费城举行第一次全国代表大会。这时废除奴隶制的斗争才从个人的分散活动转变为社会团体的、有组织的行动，同时也突破了宗教圈子，成为世俗的民主运动。
1833年，美国反对奴隶制协会的成立把废奴运动推向了高潮。协会在1833年12月4 日通过的纲领中宣布：美国立国之本是独立宣言所确认的人人生而平等的原则。纲领谴责了奴隶制度，指出，“奴隶制度是同客观正义、共和制政府以及基督教教义相对立的”〔26〕。纲领把争取有色人种的公民权利作为奋斗目标，其中宣布：“本协会旨在通过鼓励提高有色人的文化、道德和宗教水平，通过消除宗教偏见来提高有色人的地位和改善其处境，使他们能够按照他们的文化和道德水平同白人平等分享公民社会和宗教的特权。”〔27〕
在废奴运动中，废奴主义者和黑人奴隶采取了各种斗争形式：抗议活动、舆论宣传、怠工、毁坏农具、逃亡等。其中影响最大、持续最久的是“地下铁路运动”。由废奴主义者和同情黑人奴隶的人士组成秘密交通网，掩护黑人奴隶逃往自由州，并在那里取得自由人的身份。废奴运动本身虽然没有发展为一场暴力革命，彻底铲除奴隶制度，甚至未能促使联邦政府在立法上采取改善奴隶处境的措施，但在消除种族偏见方面起到了相当重要的作用，为后来废除奴隶制奠定了思想基础。假如没有废奴运动的长期酝酿和准备，那么废除奴隶制的法令就不可能得到社会的广泛支持。
《解放宣言》的颁布虽然使黑人在政治上获得自由，但并不等于黑人受压迫、受歧视的问题已经彻底解决。如果没有后来的一系列社会运动，无论是林肯解放黑人奴隶的法令，还是内战后的重建都不可能使“自由民”获得真正的平等、民主和自由。正如美国学者艾伦•温斯坦和弗兰克•奥托•甘特尔所说：“自由是战争的名义上的遗产，迄今只是口头上告诉奴隶说他已经获得自由，却未使他们成为自由人。归根结底，黑人不得不通过纯属他们自己的和自觉的行动来确立他们的自由。”〔28〕
由于废奴主义者的不懈努力和激进的改革派在国会内外的活动及广大黑人的顽强奋斗，继《解放宣言》之后，联邦国会又于1870年通过了宪法第十五条修正案。修正案第一款规定，“合众国政府或任何州政府，不得因种族、肤色、或以前曾服劳役而拒绝给予或剥夺合众国公民的选举权。”〔29〕这是美国立法机构在纠正种族问题上的又一进步。相当多的废奴主义者对于这一进步过分乐观，在回顾反奴隶制斗争的历程时，认为他们为之献身的黑人奴隶解放事业已经随着宪法第十五条修正案的颁布而胜利完成，并决定解散这个组织。然而，严酷的事实使他们大失所望。宪法第十五条修正案公布以后，黑人的选举权仍然被剥夺或被限制，种族隔离越来越严重。例如，1871年波托马克河上一艘轮船的船长公然拒绝弗雷德里克•道格拉斯到轮船餐厅用餐。马萨诸塞的废奴主义者吉尔伯特•黑文报道说，佐治亚州黑人乘坐的二等车简直是“肮脏的猪圈”。对此，温德尔•菲利浦斯感叹地说：“在这一代人还健在的时候，黑人可能还需要他们朋友的特殊的同情。我们的事业还没有完成，我们可能活不到亲眼看到它完成的那一天。”〔30〕后来，尽管联邦国会通过了1875年民权法案，禁止在铁路和航运等公共交通部门、旅馆、学校和陪审团实行种族隔离，但很快就被1883年最高法院判决为违宪而失去效力。
种族隔离长期存在和黑人的基本权利之所以被长期剥夺，既有法律方面的问题也有社会方面的问题。而社会偏见和人们头脑中的种族主义思想更为顽固，更加不易清除。即使已制定了保护黑人的法律，但也往往是有法不依。所以美国黑人为了获得真正的民主和自由不得不进行长期的、坚持不懈的斗争。1883年，在最高法院宣布1875年民权法案违宪以后，一部分黑人群众立即在华盛顿集会，要求国会通过“不分种族、肤色和过去服劳役状况”，“完全、平等地保障”公民权利的法律。集会还呼吁在全国范围内组织民权协会，以便进行捍卫黑人公民权利的宣传和开展实际工作〔31〕。差不多在同一时间，在其他一些城市中也举行了类似的群众集会，要求联邦政府采取措施保障黑人的生存权利，并提出了将俄克拉河马的公共土地分配给黑人移民的方案。
黑人为争取实现自己的合法权益的另一种斗争形式是广泛建立各种组织。 其中影响较大的全国性组织是全国美国黑人同盟。 同盟成立于1890年，是一个主张开展合法斗争的团体。同盟的章程规定，它的目的是通过由刊物、讲坛、公众集会和演讲等形式创造健康的公众舆论，向法庭呼吁重新审理所有被否定的合法的和宪法赋予的权利来实现；“本同盟的宗旨是通过合法的与和平的，法律准许的方法来取得我们所追求的结果”。
南部的黑人往往采取集体移民的形式来对付奴隶制势力的卷土重来。1879年初，大批黑人离开路易斯安那南部移居北部或其他州。当地的一个黑人组织曾解释说：“自由民的一切权利被否定，所有关于公平的劳动报酬的要求被拒绝，或者在农场主和雇工之间的诚实关系被禁止，公正成为嘲讽，法律成为欺骗，法庭的那些官员们本身就是暴乱的制造者和法律的破坏者。在我们州的许多教区给黑人留下的唯一出路就是移民。”随后，在南部的许多州都发生了黑人集体迁移的事件。当时的堪萨斯曾经被当成理想的移居地。 由于大批黑人的涌进， 该地的人口从1870年的36.4万增加到19世纪80年代初的142.8万人〔32〕。
在19世纪和20世纪之交还发生了历史上有名的塔斯克基运动和尼亚加拉运动。塔斯克基运动的创始人是布克•华盛顿。他主张通过工业技术教育，培养黑人的谋生技能，从而使他们能够在主流社会中取得自己的一席之地。他认为：“一个人只要能做一点世界上需要做的事情，终久会腾达起来，不论他属于哪一个种族。”〔33〕所以只要改变黑人的愚昧和无能状况就可以改善他们的处境。尽管运动避开了人们所关心的取消种族隔离问题，但在帮助黑人就业方面做了大量实际工作，因而受到了黑人群众的欢迎和支持，具有相当大的影响。
尼亚加拉运动是20世纪初的一个比较激进的黑人反种族歧视运动。运动的领袖是著名的黑人学者杜波依斯。他不同意塔斯基克运动单纯依靠教育拯救黑人处境的纲领，曾经讽刺地指出这个纲领是“‘工作和金钱’的福音书”，实际上是“接受了黑人民族是下等民族的那种毫无根据的说法”，是让黑人“屈服的方案”〔34〕。杜波依斯认为，应当把争取黑人的政治权利的斗争放在首位，其次才是受教育的问题。他写道：“黑种民族必须成年累月，始终不渝地坚持，选举权对现代人是必要的，种族歧视本身是野蛮行为”〔35〕，黑孩子跟白孩子一样应享有受教育的权利。
但是，无论是塔斯克基运动还是尼亚加拉运动都没有收到预期的效果。在现实生活中，种族隔离仍然严重存在，种族迫害变本加厉，拷打黑人致死的事件时有发生。据1892年3月24日费城《基督记事报》报道说，宾夕法尼亚州的有色人往往因为一些微不足道的事而无故遭受私刑拷打。“一些人被吊在电线杆上，另一些人被烧死在烟囱上，还有一些人像狗一样被枪杀。最近30天来这个州至少有8个以上的有色人受私刑。几天前在特克萨卡纳就有一个人被烧死在烟囱上……”〔36〕。看来，没有一场暴风雨式的民权运动，黑人的基本权利仍然是得不到法律和社会保障的。
20世纪50年代后半期，美国社会终于迎来了波澜壮阔的席卷全国的民权运动。运动的主要目标是实现种族平等，使黑人的公民权利得到充分保障。种族歧视和反种族歧视之争在1957年的“小石城事件”中达到高潮。该地的白人种族主义者置国家法令于不顾，顽固地坚持种族隔离，煽动一批白人包围一所白人学校，阻止9名黑人学生入校就读。当9名黑人学生勇敢地走近学校时竟遭到毒打，连在场的反对种族隔离的人和记者也难幸免。最后，艾森豪威尔总统不得不出面干预，向全国发表电视讲话，并派遣101空降师的1000 名士兵到小石城制止暴徒迫害黑人的行径。
小石城事件激怒了广大黑人群众，从而触发了一场波澜壮阔的民权运动。全国许多地方的黑人采取静坐示威、和平进军等方式强烈抗议美国社会的种族隔离。1960年2月初， 在北卡罗来纳格林斯伯勒开始的静坐示威很快就得到其他地区的响应。全国有20多个州计20多万学生参加了静坐示威。“自由乘客运动”也是黑人抗议种族隔离的一种有效行动，曾经迫使州际商务委员会下令禁止在州际运输中实行种族隔离。1963年8月28日，25万黑人和同情者组织的规模空前的争取就业、 争取自由的“自由进军”震动了联邦政府。肯尼迪总统一方面派军警监视事态的发展，另一方面又接见发起进军的10个黑人组织的代表，表示愿意考虑黑人的要求。
除此以外，以马尔科姆•爱克斯为代表的革命暴力派主张“以暴力对付暴力”，采取武装斗争反对种族隔离。这一派人数虽少，却给联邦政府施加了相当大的压力。
黑人所采取的上述种种行动就是20世纪60年代美国通过民权法案的巨大推动力。早在1963年6月19 日肯尼迪总统就已迫于形势向国会递交了一项消除种族隔离的民权法案，但国会一直到他遇刺身亡后才于1964年通过这项法案，7月2日经约翰逊总统签署后生效。法案禁止在公共场所实行种族隔离，违者将受到起诉。
1965年和1968年，联邦国会又先后通过了两个民权法案以保障黑人行使选举权，并禁止在住房方面的种族隔离。本世纪60年代三个民权法案的通过，终于使黑人的权利在法律上得到了可靠的保证。在此以前，印第安人已于1924年基本上取得了公民权，而1920年第十九条宪法修正案的通过又使美国妇女的选举权得到保障。从表面上看，美国的民主制度至此已趋于完备。但是，美国社会上的种族歧视、性别歧视和实际上的不平等仍然严重存在。要消除这些弊端，决非一朝一夕之功，需要几代人或者更长时间的努力。
总起来看，美国的民主制度就是具有美国特色的民主制度。它适合美国的历史条件和国情，所以为美国人民所接受，并引以自豪。毫无疑问，我们应当尊重美国人民的选择，予以高度评价。但它决不是一种完美无缺、放之四海而皆准的政治制度，有优点，也有缺点，甚至存在严重的缺陷。因此，只可以借鉴，不可以照搬，更不能作为一种衡量民主化程度的准绳。
（责任编辑：段启增）
〔作者张友伦，1931年生， 南开大学历史研究所教授。〕注释：
〔1〕《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版， 第391页。
〔2〕e•e•爱德华滋：《美国农业——第一个300年》americanagriculture——the first 300 years，华盛顿1941年版，第179页。
〔3〕《马克思恩格斯全集》第39卷，人民出版社1974年版，第147页。
〔4〕参见柯蒂斯•p•内特尔斯著《美国文明的起源》the rootsof american civilization，纽约1938年版，第137、138页。
〔5〕“人头权利”是按吸引移民人数授予经办人土地的规定。 始于1618年，最初在弗吉尼亚实行，规定每运进一名移民，授田50英亩。
〔6〕内特尔斯：《美国文明的起源》，第398页。
〔7〕阿尔文•m•小约瑟夫：《白人——土著美国人冲突的历史文化渊源》，见《印第安史学家》第12卷，79年第2期，第7页。
〔8〕弗朗西斯•保罗•普鲁查：《美国的印第安政策》unitedstates indian policy，印第安纳大学出版社1977年版，第7页。
〔9〕塞缪尔•埃利奥特•莫里森等著《美利坚共和国的成长》上卷，天津人民出版社1980年版，第55页。
〔10〕唐纳德•m•毕晓普编《美国历史文献选集》，北京1985 年版，第18页。
〔11〕《美国历史文献选集》，第18—19页。
〔12〕h•s •康马杰编《美国历史文件集》documents of american history，纽约1958年版，第15—16页。
〔13〕佩里•米勒：《出游荒原》errand into the wilderness，纽约1956年版，第47页。
〔14 〕亚历克西斯•德• 托克维尔 ：《美国的民主》democracyin america，加登城1966年版，第44页。
〔15〕参见亚历克西斯•德•托克维尔著《美国的民主》第63页。
〔16〕参见伊萨克•古德温著《城镇官员或马萨诸塞的法律》townofficer or law of massachusetts，伍斯特1929年版，第186页。
〔17〕参见《美国年鉴》the annals of america，第1卷，芝加哥1970年版，第150页。
〔18〕莫里森等：《美利坚共和国的成长》上卷，第279页。
〔19〕《美国历史文献选集》，第12—13页。
〔20〕a •j •贝钦吉：《美国政治思想史》a history ofamerican thought，纽约1972年版，第180页。
〔21〕盖兰德•亨特编《1787年联邦会议辩论》the debates in the federal convention of 1787，纽约1920年版，第59页。
〔22〕《美国历史文献选集》，第42页。
〔23〕中国美国史研究会、江西美国史研究中心编《奴役与自由：美国的悖论》，贵州人民出版社1995年版，第546页。
〔24〕伯纳德•曼德尔：《自由劳动与奴隶劳动：美国劳工和反奴隶制运动》labor free and slave: workingman and the anti —slavery movement in the united states，纽约1955年版，第119页。
〔25〕弗朗西斯•保罗•普鲁查：《美国印第安政策文件集》documents of united states indian policy，内布拉斯加大学出版社1990年版，第46、48页。
〔26〕乔安妮•格兰特：《黑人的反抗：历史、 文献和分析》black protest: history, documents and analyses, 1619 to present，菲尤塞特出版社1968年版，第69页。
〔27〕乔安妮•格兰特：《黑人的反抗：历史、文献和分析》，第69页。
〔28〕艾伦•温斯坦、弗兰克•奥托•甘特尔：《种族隔离时代，1863—1954》the segregation era, 1863—1954，伦敦—多伦多1970年版，第31页。
〔29〕《美国历史文献选集》，第50页。
〔30〕詹姆斯•m •麦克弗森：《废奴主义者的遗产：从重建到全国有色人种促进协会》the abolitionist legacy: from reconstruction to naacp，普林斯顿大学出版社1977年版，第13页。
〔31〕参见赫伯特•阿普特克《美国黑人历史文献汇编》adocumentary history of the negro people in the united states，第2卷，纽约1970年版，第658页。
〔32〕阿普特克：《美国黑人历史文献汇编》第2卷，第708—714页。
〔33〕威廉•福斯特：《美国历史中的黑人》，三联书店1961年版，第445页。
〔34〕威廉•杜波依斯：《黑人的灵魂》the souls of black folk，芝加哥1903年版，第43页。
〔35〕杜波依斯：《黑人的灵魂》，第47页。
〔36〕阿普特克：《美国黑人历史文献汇编》第2卷，第793页。＊
