2005美国热门话题：社安变为不安?

　　斯蒂夫年初就在办公室放风说，他打算今年10月19日一满55岁就提前退休。布什总统的社安改革只影响到55岁以下的人，所以我很好奇他为什么要提前退休以及将来的社安退休金是多少。他说他大学一毕业就进政府部门工作，退休后从雇主退休计划中领取的退休金是2%乘以33个工作年数，即现在工资的66%，每月大约3300美金，加上交税差额，实际上等于坐在家里照领现在实际收入的77%，何乐而不为呢，所以他决定提前退休62岁时可领取70%社安保险金，66岁时可领取全额，大约每月1400美金，这个数字是根据他的平均工资计算的，最高额每月1800美金。

　　有人说美国的老年生活靠“三条腿走路”：社安保险金，雇主提供的退休金，个人退休计划或积蓄。斯蒂夫除了退休金以外还有个人退休计划和积蓄社安保险金对他来说是最少的一项经济来源，但对于大多数中低产阶层人士来说，社安却是最固定的一项经济来源，而对于20%的美国人来说甚至是唯一的经济来源--因为雇主不提供退休计划、个人无力积蓄。

　　社安改革有无必要

　　将近70年以来，美国工薪阶层退休后的生活和健康主要依靠由个人和雇主共同缴税并由联邦政府统一管理的社会安全保险计划。社安的运作方式是工薪人员上缴一定比例的保险金，因年老、死亡、病残等原因而失去工作能力时领取一定比例的现金，现在工作缴钱的人支付那些现在领钱的人，剩余部分以最保守的方式投资，减轻风险，以确保基金。

　　目前美国90%的工薪人员都为社安计划缴税每月工资被自动扣除7.65%的税（6.20%社会安全，1.45%医疗补助)，雇主也为员工上缴7.65%的税，总共15.30%的现金按比例进到社会安全基金和医疗补助基金，支付现在领取社安保险金和享受医疗补助的那批人，剩余部分以购买政府债券的形式生利息。

　　2004年初社安基金里有一万五千亿的剩余，获得利息八百亿。反对社安改革的人士认为社安基金还很乐观，改革并非迫在眉睫；支持社安改革的人士认为这笔数字难以对付美国退休人口结构的变化，二战后出生的大批“婴儿潮们”(出生于1946年至1964年之间)即将退休，而随着出生率下降，现有工作/缴税人员的人数逐步减少，再加上平均寿命增加，领取退休金的年数也随之增加，不及时改革将会后患无穷。

　　一个有趣的现象是，利益不受影响的老年人坚决反对社安改革，如美国退休人员协会。改革后福利将会减少的年青人却大多支持，如“美国后代”网站。布什的60天路秀中的头几天，所到之处，大学生和年青工薪阶层不太了结社安制度，得临时补课或彩排会场发言。

　　南卡州的共和党参议员格拉汉姆有一个很动人的故事，他母亲52岁去世，第二年父亲也去世，如果没有社安保险金，13岁的妹妹很难生存，后又多亏叔叔和婶婶收留了21岁的他和妹妹，现在他们70多岁了，在棉花坊劳作44年后没什么积蓄，全靠社安退休金。格拉汉姆认为应该有创意地使社安基金实现最高值，所以他支持布什的个人投资帐户计划，并提议控制中产阶级和富人的福利，将扣税收入上限从现在的九万提高到20万。

　　波士顿布兰戴兹大学的社会经济学教授理奇说，他祖父在1929年的股市大崩溃中丧失了所有积蓄，后来一直工作到退休都没存够养老的钱，祖父祖母现在都依靠社安金。他认为股票市场是个大赌场，社安制度的建立就是为了给工人年老退休后最基本的生活费，而布什的改革计划违反了这一基本原则。

　　社安基金何时破产?

　　根据2004年社安基金理事会的年度报告预测，社安计划将在2018年出现收支不平衡，从2042年开始只能够支付现行社安法规定的73%，即社安福利将降低27%。2042年时，斯蒂夫已92岁，届时已领取了30年的社安金。

　　美国社安基金理事会由六人组成，财政部部长约翰.斯诺、劳工部部长赵小兰、健康及人力部部长、社安行政署专员、以及由总统任命的两个公共理事（斯拉克斯大学的约翰.派莫教授和德可萨斯a&m大学的汤姆斯.赛文教授），他们表示年度报告不代表任何党派的观点，最近媒体上反复出现的“2018年”和“2042年”正是出自他们递交给国会的2004年度报告。联储会主席格林斯潘也呼吁国会及早采取行动，整顿社安和医疗补助计划。

　　与美国政府财政预算的赤字相比，社安行政署作为一个独立机构在社安基金中还有盈余，“2018、2042”这一预测到底准不准确？国会预算办公室的预测是，社安将在2052年才不得不降低22%的福利，整整相差十年。理奇教授曾在九十年代初做过社安基金会理事，很清楚社安的预测是怎样计算的，他认为75年内没问题。现在是否有足够理由立刻进行大刀阔斧的改革呢？

　　1955年出生的安娜高中毕业后就参加工作，做了32年的打字员和文书，手腕长期受伤，但没有严重到可以享受病残金，所以她打算今年提前退休，先领退休金，66岁领社安金。(1943年之后出生的人退休年龄从65岁延至66岁，1960年之后出生的人延至67岁。)安娜的退休金不高，所以指望社安金补充。2042年她将87岁，届时只领了21年。今年满50岁的这一批人将会受到的影响没有年轻人那么严重，但为晚年和后代考虑，还是对社安的前途感到很担心。

　　怎样改革才能使社安基金既不破产又能延续不断地支付子子孙孙呢？谁改革成功，谁将在美国历史上永留英名，造福后代，这就是为什么民主党和共和党都想啃这块肥肉的原因。支持民主党的人士不相信布什有能力解决社安问题，而想留待民主党上台后再来解决，提前十三年解决或提前九年解决在某些人看来区别不大，联邦政府面临的财政预算赤字远远超出社安将会面临的赤字。

　　社安基金为何会破产?

　　社安基金分为社会安全基金和医疗补助基金。仔细分析2004年社安基金年度报告不难发现，虽然社会安全基金盈利，但医疗保险基金从2004年就开始出现赤字、2019年就会亏空了，而在2003年年度报告中的预测是2013年出现赤字、2026年亏空，为什么提前出现赤字?主要原因是由住院费用支出的增长和2003年布什签署的医药补助计划引起的。每年的财政报告对短期（10年）和长期（75年）都作一个预测，报告指出，若要在未来75年保持收支平衡，从现在起就得立刻提高8%的税收、或者降低48%的支出（或者综合处理），但与社会安全基金结合起来看，渐进改革也还是可行的。

　　由此可见，急需进行改革的是医疗补助计划，而非还有盈余的社会安全计划。医疗补助从1965年起成为社安保险计划的一个重要组成部分，纳税人工资中被扣除的7.65%社安税只有1.45%进入医疗补助保险基金(但没设工资上限，社安税却只针对九万以下的收入)，而这项计划的支出越来越庞大，去年支出3000亿，今年支出3250亿(社安的支出是去年5210亿、今年5170亿)，2004年出现的赤字造成使整个社安计划恐吓人心的局面，为什么不先解决医疗补助面临的问题呢？布什一增加医药补助计划就引起赤字，是否因此不便马上就对医疗计划进行改革？

　　医疗补助计划除了纳税人工资里1.45%的税以外，有一小部分由政府支付，这项计划和其它医保计划关系密切，而全美的医疗保险制度错综复杂，改革起来困难重重，尤其是自从克林顿失败以后，谁都不敢再碰这块烫手的山竽，而社安改革即使失败了也关系不大，因为社安基金里的银子还有剩余，够支撑几十年。

　　支持社安改革的人士说，在未来的十年内，将有七千七百万婴儿潮们退休，誓必加剧社安基金的破产。让我们还是从具体数字来看这一问题吧。根据社安行政署的档案资料显示，1950年是16个工作/缴税人支付一个退休人员，现在已降低到大约3.3个工作人员支付一个退休人员，30年后将会变成两个工作人员支付一个退休人员。从16比1到3.3比1是一个巨大的变化，这个变化从七十年代开始，相对而言，从3.3比1到2比1是多大的冲击力呢？婴儿潮的退休是问题的关键所在吗综观社安发展历史，像斯蒂夫那样的婴儿潮们从1977年开始就已经比前辈们多缴纳社安税了，为的就是在他们大批退休时，不至于使社安基金青黄不接，而且大多数婴儿潮们不一定提前退休，而是工作到六十多岁才逐渐退休。

　　社安改革有无第三条路可行?

　　2004年社安理事会的年度报告不仅预测了社安计划将在何时出现赤字、何时开始亏空，也提出了挽救办法--提高社安税率或削减福利(或者延迟退休年龄)。类似的改革前任总统已进行过多次，而布什从财经上动手，显然是从一个新的角度考虑问题。

　　何为根本性的社安改革？如果既不提高税率，又不削减福利，第三条出路在哪里？社安理事会在年度报告中指出，改革的关键是怎样保证基金的长久支付能力。布什提出的将4%社安税转为个人投资帐户可以从根本上解决问题吗？目前所上缴的6.20%社安税除了支付社安保险金的支票以外，还有剩余价值和稳固的政府债券利息，如果抽出4%，剩下的2.20%就不够支出，向国库借贷就会使联邦赤字更加严重。此外，设立个人投资帐户将需要一到两万亿的行政费用和交易费用，是羊毛出在羊身上呢，还是由联邦政府承担？

　　将社安计划私有化的最大好处是股票市场的回报率比政府债券的利息高，但也意味着风险高，将社安保险计划置于风险是否有违70年前建立社安制度的初衷？如果未来的50年美国经济稳定，现有的社安基金也会稳步增长；如果经济不好或者股市不稳定，个人投资帐户也好不到哪里，如果股市下跌或崩溃，甚至有促使社安基金提前破产的可能性。

　　罗斯福总统于1935年建立的社安保险制度是基于美国的经济大萧条，而三十年代的经济大萧条是由于1929年美国股市大崩溃引起的。布什总统是美国唯一一个mba出身的总统，他的经济头脑应该精于常人，全国工薪的4%一下子投入股市，将会产生什么影响，政府是否会借此干预股市，而且布什是否声东击西，这些都是观察家们不得不考虑的问题。不可否认的是，如果改革成功，使具有社会主义特点的联邦社安保险制度部分私有化，也使纳税人第一次有机会自己掌握自己的社安基金。将社安保险逐步私有化，不仅体现了资本主义精神，也将产生深远的意义，但前提是改革有成效，不至于自己挖自己墙角，使社安计划提前破产。英国、澳大利亚、和瑞典的社安保险“个人帐户”利弊何在，值得借鉴。

　　美国社安制度发展史和历次改革

　　社安保险福利制度产生于欧洲，宗旨是让政府为公民的经济安全提供保障，涵盖范围包括残障、死亡、老年、和失业。德国起步最早，于1989年就建立了老年社安保险计划。而私有化的退休保险计划却出现在这之前，美国运通公司1875年就建立了退休金，凡满60岁并为公司工作20年的员工只要失去工作能力就能领取保险金。但类似这样的保险计划以前少之又少，以至于上世纪三十年代美国经济大萧条时成千上万的人失去工作，一下子处于贫苦状态。

　　1933年，洛杉矶长滩66岁的汤森医生突然失业、没有任何积蓄，于是他起草了一个计划，呼吁政府从全国销售税中抽出2%成立一个基金，给60岁以上的公民每月发$200退休金。这一呼吁立刻得到全美各地的响应，类似的草案纷纷出笼，但汤森计划的支持者最多，直到1950年美国社安法修改之后才不再被众议院提上日程。

　　胡佛总统任期时号召美国人民自救，只发放了少量联邦基金帮助度过大萧条难关。

　　1935年罗斯福总统签署了社安法，1937年开始收税，名为fica，税率为员工和雇主各缴2%，并设立了社会安全基金，第一个受惠人是火车司机艾克曼，他参加计划一天就退休了，共上缴5分钱、领取17美分。

　　1939年罗斯福对美国社安法作了两项重要补充：社安退休金领取者的配偶（和前配偶）以及未成年子女也可以各领取半额保险金；够资格享受保险的人如提前去世，一定年龄范围内的“未亡人”（配偶、子女、和前配偶）可以领取保险金。从此社安退休计划保险范围扩大成为家庭保险计划，连前配偶都有资格享受。

　　从1940年开始，社安保险金以每月支票的形式发放，第一张支票发给了住在佛蒙特州的原法律秘书富勒女士，面额为$22.54。1950年社安法再次修改，根据生活费用上涨而调整保险金，富勒女士每月收到的支票上涨为$41.30。1940年富勒女士65岁，她活到100岁去世，所以一直领取到1975年。她从1937年到1939年每月缴$24.75的社安税，随后的35年内所获保险金是她付出的一千倍。富勒女士的幸运已成为美国社安历史上的经典故事。

　　1956年艾森豪威尔总统签署了社安法的补充法案，即美国社安保险计划不仅是保“年老”、也保“病残”，50岁至64岁期间如果因为疾病或伤残而不能工作的人可以提前领取保险金。1960年艾森豪威尔总统又将年龄限制取消，即任何年龄都可以申请病残保险金。

　　1961年肯尼迪总统又对社安法作了进一步补充，允许62岁就可以提前退休，但在满65岁前只能领取保险全额的一部分。

　　医疗补助计划是强森总统于1965年签署的，这一新的计划使享受社安保险计划的人同时可以得到医疗补助。

　　1972年社安法再次修改，从1975年开始，每年的社安保险金随着生活费用上涨比例而自动增加，不再需要国会批准。

　　社安补助ssi计划，是尼克松总统对美国福利制度进行改革的一部分，美国各州庞大而紊乱的福利计划于1972年统一由联邦政府处理，社安行政署从此多了一个补助项目。另一项修改是允许50岁以上的寡妇和鳏夫因病残原因根据丈夫或妻子生前缴的社安税而申请病残保险金。

　　1972年的社安法修改方案一通过，政府就意识到社安基金将面临赤字，从当时的经济衰退以及从婴儿潮将来退休问题的长远考虑，社安税在1977年由6.45%上涨到现在的7.65%。

　　1981年里根总统一上任就大刀阔斧地削减社安保险福利计划，在五年内砍掉了三百五十亿的支出，1983年任命格林斯本专门研究社安基金面临的经济问题，向国会提建议。里根总统对社安法的修改包括社安保险金要缴个人收入所得税，他还提议将退休年龄从65岁延至67岁。

　　克林顿总统对社安制度进行了一系列改革。1994年社安行政署终于成为一个独立机构，不再隶属于健康及人力部，这一立法得到两党支持，参众两院全票通过。1996年林顿签署了几项补充法案：过去因吸毒而领取救济金的从1997年1月开始全部取消，除非因有其它疾病不能工作；65岁以上非公民老年病残案重审；18岁以下儿童和少年病残案审批更严格，旧案重新审理。1999年：领取社安病残金的人士可以参加职业训练，以重返工作或改行做其它工作，而不是长期依赖社安病残金。2000年：允许到达退休年龄的人继续工作，不影响领取社安退休金,此法案在参众两院获得无反对票通过。

　　从社安结构看社安改革

　　1997年1月，我从加州失业保险审理中心转到社安病残保险部门做分析师，正赶上克林顿的社安改革计划开始实施，机关里经理以上的人全部都去北加州的吸毒大本营审理案子。取消这一类病残金得到社会各界人士的支持，但“漏网分子”大有人在，直至今日还有些人在继续领取社安病残金，主要原因是人手不够，查不过来。六个月的医学知识补习课结束后，儿童/少年病残个案重审工作已基本告一段落，我只赶上尾声，紧接着参与了老年非公民病残个案的重审工作。

　　美国社安保险计划从1935年设立以来，已走过将近70年的路程，社安行政署于1994年成为一个独立机构目前在全美共有65万员工，从发放社安卡到计算工作年限和点数，从接受各项申请到发放社安保险金，都由他们处理。此外还有14,500名各州州政府员工专门审理各类病残保险案子。

　　2004年有五千一百多万人领取各种名目的社安保险金(其中七万人领取ssi补助)，共计5210亿美金。2004年12月在领取社安保险金(不包括ssi)的群体中，62.8%为退休人员，6.4%为配偶和子女，14.1%为未亡人，16.7%的人未满退休年龄但领取病残金。在领取ssi福利的群体中，有多少是移民，以及哪一族裔的移民，没有具体数据，但凭整体印象，华人占的比例很小。

　　社安计划中的病残保险有很多种类大致分为两大类一类是缴了足够的社安税但还未到退休年龄因疾病或伤残而不能工作了的人另一类是ssi申请者为没有在美国工作缴税或者工作不到十年、因病残不能工作、而且现金和存款不超过两千美金的人，申请理由可以是疾病(包括心理病和弱智等)或伤残先在当地的联邦社安办公室申请，案子转到各州专门审理病残个案的部门审查。

　　从理论上来说，所有社安病残个案每隔3-5年就被重新审查一遍，但实际上漏掉的案子很多。初审拒绝和重审中被取消资格的人都有上诉机会。我从2000年调到上诉部门以后，亲眼见到有很多人早在十几年前就不够资格领取社安保险金但却继续享受福利，他们在疾病或伤残愈合后不想再工作了，还有漏网的吸毒者，以及各种欺诈案。这些人在十几年后的重审中受到拒绝后可以不断上诉，一直上到最高法院。一方面他们上诉的自由不能被剥夺，上诉期间可以申请继续领取支票，另一方面眼睁睁地看着纳税人的钱浪费在这些行政程序中，我个人的感觉是，怎样提高效率（同时精简机构），使社安基金只发给那些真正够资格享受的人，怎样防止漏洞和欺诈，怎样使社安计划更加合理化，审批过程简单程序化，各部门都全面电脑化作业，怎样与医疗单位建立合作关系，快速取得病历或电子档案以便更快审核案子，都是改革时值得考虑的方面。

　　对社安改革各抒已见

　　斯蒂夫表示支持布什的社安改革提议，尤其是关于建立个人投资帐户，虽然这只牵扯到比他年轻的人，但会影响到他的子女。他的理由是社安保险基金早晚会被联邦政府挪用，与其把血汗钱的6.20%上交，还不如抽出4%由自己支配，亏损了可向国库赤字借贷，但赢利的可能性更高。他还说最好是将4%逐渐上升到最高额，全部放进个人投资帐号中，谁将个人帐户管理得好、谁有投资眼光，谁退休后就能获得最大利润，家属也可以享受。

　　安娜说，如果改革能够增加她以后的社安退休金，她就支持，但她表示怀疑。

　　注册会计师凯尼斯今年62岁，三年后退休，布什的改革对他影响很小。凯尼斯过去是学经济出身的，他没有对改革表态，只是耐心地在一张纸上给我画了两个图表，并分别添上三组数字，类似于将收入平均值分三段来计算保险金额，具体程式太复杂，大概意思是，个人投资帐户的改革模式对高收入的人有利，对低收入的人不利。

　　潭先生今年46岁，年薪十八万，赞成社安改革，他说个人帐户投资到股市的长期回报率比政府债券高，但无收入、不缴社安税的人可能失去社安福利，将社安制度私有化等于是从根本上改变了”社会安全保险计划“的性质。他觉得与其建立个人投资帐户，还不如彻底修改社安法，使社会安全基金和医疗补助基金都可以自由投资，但统筹管理，并最大限度地分散投资方向。

　　维克多今年28岁，年薪六万，他表示反对社安改革，他说他的个人退休计划和其它投资都已受到股市风险的影响，社安保险部分最好继续全部交由70年来表现不错的社安基金。他还说政府债券的利息是6%，除非政府不兑现了，否则非常保险，而改革使他感到本来是最安全的退休计划，一下子变得不安全了。

　　（2005.3.10.）