20世纪美国文官制度的历史回顾

〔内容提要〕本文从美国文官制度管理体系的发展与完善、美国政治结构的倾斜与文官政治角色的变换、美国文官政治势力的膨胀与官僚主义的泛滥等三个方面对20世纪的美国文官问题进行了分析。作者认为,文官势力的崛起，使20世纪的美国社会陷入了两难的境地：文官既是政治运行过程中不可缺少的因素，又在一定程度上威胁现行的政治体制。因此，美国文官制度改革的根本任务应该是，在保留优点、发挥作用的前提下，建立健全的控制机制。

关键词：美国政治/文官/官僚政治

20世纪是美国文官管理制度日臻完善、文官队伍不断扩大、文官阶层政治参与程度和政治作用日益加强的时期。由于文官所具有的任职时间长、掌握专门知识、垄断信息与资料等方面的优势，使其在分权与制衡的美国政治体制中逐渐由单纯的政策执行者发展成为自主的政策执行者和实际的决策参与者。与此同时，伴随着政治结构的倾斜与文官政治势力的崛起，官僚政治的复活与官僚主义的泛滥也成为美国社会必须面对的现实。

一、20世纪美国文官管理制度发展的主要成就

20世纪美国文官管理制度的发展，是以19世纪末《彭德尔顿法》的颁布与文官制度的确立为基础的 。在20世纪中，文官管理制度日臻完善，尤其是在职位分类、业绩考核和管理机构等重要环节上取得了突破性的进展。

1883年，美国国会通过了《调整与改革文官制度的法律》，即《彭德尔顿法》。这一法律的精髓是“功绩制”,内容主要包括：第一，文官必须通过竞争考试，择优录用；第二，文官不得因为政党关系等政治原因被免职，也不得强迫文官参加政治活动或提供政治捐款；第三，文官在政治上要保持“中立”。【注释】paul p. van riper, history of the united states civil service (evanston ill: row, peterson & co., 1958), p.537.【注尾】

《彭德尔顿法》旨在改变19世纪在美国盛行的官员任用上的“政党分肥制”。“政党分肥制”是美国近代政党政治的产物，即在竞选中获胜的新总统把政府机构中的职位分配给自己所属党派特别是那些在竞选中为自己出力的人员及其亲信。从政治学的角度分析，这种做法产生的根源主要在于政治与行政之间的区别在当时的美国还不很明确，政府的规模与职能也不像后来那样庞大与复杂。换句话说，真正的行政功能还没有变得突出而重要。在这种情况下，新总统通过“封官许愿”，不仅可以协调本党内部的矛盾，加强党内团结，进而巩固自己的地位；而且还可以“把所有被赋予执行法律权力的官员，主管的或从属的、委任的或选任的”，都置于“政党的控制之下”，以“保证政党执政”。【注释】古德诺：《政治与行政》， 华夏出版社，1987年版， 第60-61页。【注尾】然而，随着历史的发展与社会的进步，“政党分肥制”日益暴露出它的许多弊端：首先，行政事务的繁杂使政府需要越来越多的专家，而“政党分肥制”由于在选任官员原则上任人唯亲，无疑妨碍政府的工作效率。其次，南北战争以后，美国政府贪污腐化现象越来越严重，【注释】paul p. van riper, op.cit., p.536.【注尾】以至于许多人认为，“这种风气与封官许愿的做法是密不可分的。” 从南北战争结束时开始，美国人对“政党分肥制”的抨击越来越强烈，并企盼他们的政府官员是“有能力的与称职的”。【注释】frederick c. mosher, democracy and the public service (new york: oxford university press, 1982), 2nd ed., pp.66, 67.【注尾】因此，《彭德尔顿法》的颁布，使美国在历史上“第一次确立了以‘能力与功绩’作为录用与衡量官员标准的法律依据。”【注释】lioyd w. warner, paul p. van riper and norman h. martin, the american federal executive: a study of the social and personal characteristics of civilian and military leaders of the united states federal government (new haven: yale university press, 1963), p.259.【注尾】

然而，1883年《彭德尔顿法》的颁布与美国文官制度的建立，只是解决“政党分肥制度”所带来的经常性的政治更迭问题，如何对文官进行管理还未被列入议事日程。20世纪以来，随着政府规模的扩大与文官人数的增多，文官管理中暴露出来的问题日益突出，对文官进行科学与有效地管理也日益成为一项紧迫的任务。

20世纪初，联邦政府在工商企业界中的“工作分析”即“泰勒制度”中找到了借鉴的经验，于是，美国文官职位分类制度随之产生。从1923年第一个文官《职位分类法》，到1949年的文官《新职位分类法》，美国文官的分类逐步走向系统化、科学化与现代化。与此同时，根据“功绩制”进行逐级分类的联邦文官也在不断增多。《彭德尔顿法》颁布之初，这类文官仅占美国文官总数的10%，【注释】ronald n. johnson & gray d. libecap, the federal civil service system and the problem of bureaucracy: the economics and politics of institutional change (chicago: the university of chicago press, 1994), p.48.【注尾】即使到20世纪初，也仅占40%左右，但是到1932年，已达到了80%，【注释】paul p. van riper, op.cit., p.543.【注尾】第二次世界大战以后，“功绩制” 曾一度达到了包括联邦政府文职官员的85%以上的程度。【注释】1816-1970 u.s. bureau of the census, historical statistics of the united states (washington, d.c.: u. s. government printing office, 1975), pp.1102-1103.【注尾】特别是1978年10月，国会通过了《文官制度改革法》，第一次以法律的方式确立了联邦政府人事管理制度应遵循的九条功绩制原则。【注释】james mcgrath, federal civil service reform: the federal management project and proposed changes in the federal civil service system, library of congress, march 30, 1978. 转引自mark w. huddleston & william w. boyer, the higher civil service in the united states: quest for reform (pittsburgh: university of pittsburgh press, 1996), p.95.【注尾】在这九条原则中，最突出的是强调利用报酬来刺激文官的工作积极性。改革的核心是推进按工作表现付酬的“功绩制”，以提高政府行政工作的效率。同时，这次改革在某种程度上改变了美国传统上“重职不重人”、“重资历不重表现”的片面倾向，使美国文官制度得以较为充分地发挥作用，并且更加符合时代的精神。

美国文官的考核制度在20世纪也不断得到健全与完善。 从19世纪末以来，美国公共机构中就形成了一种“功绩原则”的思想观念。它是美国文官制度的主要原则,同时“功绩制的目标、准则与规范也被全社会广泛与明确地认同”。【注释】frederick c. mosher, op.cit., 2nd ed., p.217. 【注尾】而考核制度又是功绩制的基本内容之一;就是在对文官严格考核的基础上，根据文官的能力，特别是文官的业绩加以提拔与晋升。这不仅能够恰当地对文官进行奖励与惩罚，而且也为联邦政府提供了制度化的选才与用才的途径。

早在文官制度建立之前的19世纪中期，美国国会就曾要求各部每年提交公职人员的服务情况报告。但由于种种原因，这一要求并没有被坚持下来。1887年，《彭德尔顿法》实施几年以后，联邦政府开始正式实施考核计划。但是，由于条件所限，当时的考核只是在很小的范围里进行。直到1912年，国会授权文官事务委员会建立考核制度、设立考核司管理考核事宜，情况才有了改变。1920年，联邦政府开始实行统一的考核制度。【注释】ibid., p.76.【注尾】

与英国文官的考核制度相比，美国联邦政府考核内容中，对文官工作表现因素的分析比较详细。例如，1934年，联邦政府规定的考核项目有16项，到1943年扩大到31项。【注释】ibid., pp.76, 222.【注尾】它们主要包括文官的工作能力、工作表现、工作业绩，以及道德素质等方面。 然而，上述考核办法经过几年的实践，暴露出许多弊端。其中主要是考核过于依赖主管官员和考核人员主观的判断。于是，1950年，美国国会又通过《工作考核法》，废除上述统一的考核制，要求各机关在客观的、科学的职位分析的基础上，由考核负责人和被考核者双方协商制定与职位相联系的工作数量、质量及其具体的工作标准，并以此标准作为考核的客观尺度。而且还规定，今后各机关的工作考核制，必须经过文官事务委员会的批准才能实施。【注释】paul p. van riper, op.cit., pp.441-445.【注尾】

1950年的《工作考核法》是就文官所担任职务的内容和工作效率，做客观科学的职务分析和工作评价。由考核委员会的监督人员和工作人员就职务有关的工作数量、质量及其所需要的知识与技能加以分类评分，定出较为具体的工作考核标准，作为考核的客观尺度。然后用这一标准尺度同每个被考核人员的工作进行比较，得出考绩结果。考绩结果分为三个档次：优等、满意和不满意。获优等评定的文官，不仅可以提升一级工资，而且可以优先获得晋升的机会。获满意评定的文官，也提升一级工资。而获不满意评定的文官，按其程度分别予以减薪、降级或免职等处分。1950年的《工作考核法》确实比以前的考核办法有很大的改进，但也存在一些问题，例如考核内容过于笼统，缺乏针对性。特别是为了避免矛盾与减少麻烦，许多主管人员往往给几乎98%左右的被考核人写上考核成绩“满意”的评语。结果使考核工作流于形式，既浪费大量人力和财力，又收不到预期的效果。所以，在1978年文官制度改革时，美国联邦政府又对考核制度进行了修改和补充。在这次改革中，推进了按工作表现付酬的功绩工资制。【注释】david a. schults & robert maranto, the politicis of civil service reform (new york: peter lang publishing, inc., 1998), pp.149-159.【注尾】按照1978年的改革的要求，联邦机构的各单位主管人员要在1981年10月1日以前，以书面的形式提出每一项职务的关键性的考核内容，并确定同职务有关的工作表现的客观标准。改革要求，以后在做出有关晋升与留用等关系到人事升迁的决定时，必须以考核作为主要依据。1978年的文官制度改革使美国文官考核制度进入了一个新阶段，并使之进一步完善。

在文官管理中，管理机构的建立与健全也是一个非常重要的问题。因此，美国政府从文官制度建立伊始，就把设置“一个超脱和置于政治竞争场所之外的文官管理机构”【注释】frederick c. mosher, op.cit., p.72.【注尾】的任务放在一个比较突出的地位。1883年，美国第一个管理文官的独立机构——文官事务委员会诞生。该委员会由三人组成，包括两党成员。委员由总统任命，参议院批准。【注释】somer miles herman, the president, the congress and the federal government service, in the american assembly, the federal government service (columbia university, 1965), pp.70-113.【注尾】美国文官委员会是一个直属美国总统的独立机构。它不仅总揽文官的考试与其他管理事宜，而且还受理文官的申诉案件。这是美国文官管理体制的一大特色。文官事务委员会建立以后，特别是在20世纪，不断得到发展与完善，在美国文官的管理中发挥了很大的作用。不过，文官事务委员会既拥有立法权又掌握裁决权，实际上是一个矛盾的管理体制。因此，第二次世界大战以后，这一机构也越来越受到社会的批评。【注释】paul p. van riper, op.cit., p.546.【注尾】1949年，根据胡佛委员会的改革建议，美国把文官事务委员会主管考试的权力下放到行政部门和各机关。而文官事务委员会则成为拟定人事法规与指导原则、进行监督的人事机关。【注释】the hoover commission report, on organization of the executive branch of the government (new york: macgrawhill book company, inc., 1949), pp.6-7.【注尾】1978年，在卡特总统任内，撤销了文官事务委员会，把该机关的职权分成两个部分，分别由新成立的联邦人事管理总署和联邦功绩制保护委员会承担。由于把文官事务委员会的职能分解开来，使文官管理机构在职能上更富有专门性，工作效率也更高。因此，人们认为，1978年的改革，不仅是“继1883年《彭德尔顿法》颁布以来改变联邦人事机构性质的最大胆的一次尝试”，而且也是“美国文官制度发展史上的又一个重要的里程碑。”【注释】flint o. dupre, your career in federal civil service (new york: harper & row, publishers, 1990), pp.1, 40.【注尾】尽管80年代以来的几位美国总统包括里根和克林顿总统都试图进一步改进文官管理体制，但他们的改革始终没有突破1978年由卡特总统所奠定的框架。

二、20世纪美国政治结构的倾斜与文官政治角色的变换

美国文官制度的建立，无论从哪个角度来看，都可以被认为是美国政治生活中的一场“真正的革命”。从那时起，特别是在20世纪，美国文官制度经历了一个世纪的社会变革与政治风波的激荡，获得了令人瞩目的发展。

文官制度的发展，不仅体现在文官的录用以他们的“能力、专业、教育、专业特长和经验”为主要依据，从而使他们成为“担任这项工作所能物色到的最佳人选，”【注释】希尔斯曼：《美国是如何治理的》，商务印书馆，1988年版，第203页。【注尾】而且随着政府规模与职能的增大，文官队伍也发展壮大起来。19世纪80年代，文官制度建立之初，美国联邦政府中的文官仅有13万人，【注释】ronald n. johnson & gray d. libecap, op.cit., p.48.【注尾】到1900年，不过20万人左右。第一次世界大战期间，达到30万人。即使在罗斯福“新政”时期，也仅有50万人。但是，到第二次世界大战开始时，美国联邦政府的文官已经增加到140多万人。第二次世界大战结束时，已经达到380多万人。70年代以来，经过裁减，美国联邦政府中的文官稳定在280万人左右。【注释】1816-1970 u.s. bureau of the census, historical statistics of the united states pp.1102-1103.【注尾】

如前所述，美国文官制度的建立使“政党分肥制”失去了存在的基础。与此同时，因各政党轮流执政而造成的政府大换班以及随之而来的政治秩序的混乱，尤其是正常性的政治决策和执行受到干扰的现象也随之消失。行政工作的稳定性和连续性亦由此成为美国民主政治的一个明显的特色。此外，文官制度的建立使行政官员的选拔有了一个相对公平、统一的标准。与之相适应的行政人员的职业素质亦随之建立起来。20世纪以来，由于美国政治生活进一步民主化，行政管理水平又有了巨大的提高。

但是，对美国来说，19世纪末文官制度的建立，特别是20世纪以来文官制度的发展所带来的影响，并不仅仅是我们在上面所谈到的那些优越性。因为文官制度从一个角度完善了美国的民主政治体制，又从另一个角度对这一体制造成了威胁。

美国政治的传统权威是国会，在美国历史上，国会被认为是民主政治的基石。宪法第一条就规定：“各项立法权，均属于有参议院和众议院组成的合众国国会”。【注释】section 1, article ii, the constitution of the united states of american, in janda kenneth eds., the challenge of democracy: government in america (princeton n,j: hought mifflin company, 1989), appendices, a-6.【注尾】除了立法权以外，国会还被授予其他广泛的权力。在制宪的先辈们看来，授予国会如此广泛的权力，一方面是“信任和依赖立法机构”，【注释】梅里亚姆：《美国政治学说史》，商务印书馆，1988年版，第43页。 【注尾】另一方面是“制止行政部门专横跋扈”。【注释】蒙代尔：《掌权者的责任》，商务印书馆，1978年版，第90页。【注尾】正是在这一思想的指导下，19世纪末叶以前，美国政府的三权之中的立法权一直居于主导地位。在华盛顿哥伦比亚特区市，国会山不仅在“地势上居高临下俯视白宫和最高法院”，【注释】woll peter & robert h. binstock, americas political system (new york: random house, 1984), 4th ed., p.4.【注尾】而且在权力上也是高高在上，承担着治理国家的主要责任。

然而，自20世纪以来，由于科学技术的进步与垄断资本主义的发展，政府的职能日益广泛而复杂。在这种情况下，政府必须承担起“总资本家”的重任，领导必须有力，反应必须迅速。但是，由于国会首先是政党斗争的场所，其本身所具有的结构分散和多权力中心的特点，使国会在新形势下履行政府责任时显得力不从心。国会这一致命的缺陷使政府权力向领导坚强有力、反应灵敏迅速的行政部门倾斜成为几乎不可避免的趋势。因此，20世纪以来，特别是第二次世界大战以后，“宪法赋予国会的每一项权力往往形同虚设”，而且“每一项权力似乎越来越受到骄横恣肆的行政部门的支配”。【注释】蒙代尔：《掌权者的责任》，商务印书馆，1978年版，第89页。【注尾】

与国会权力衰落的同时是行政部门权力的扩大。行政权力的扩大，当然是从总统权力的扩大开始的。根据联邦宪法的规定，总统是行政首脑、主要立法者、首席外交官和武装部队总司令。【注释】woll peter and robert h. binstock: americas political system (new york: random house, 1984), 4th ed., pp.341-350.【注尾】然而，在政治实际运行过程中，总统的权力远远超出宪法所规定的范围，总统往往行使诸如宣战权、签约权、建交权、免职权等国会的传统权力，并在政治实践中发展成为国家元首和政党领袖。

与总统权力扩大的同时，在行政部门中异军突起的文官势力更是不容忽视。如前所述，文官是通过公开考试、择优录用的，不与总统共进退。其基本职能是执行法律与实施政策。然而，在现实政治中，情况并非如此。由于文官以任职时间长、阅历深，以及技术知识丰富为基础，因此，他们在当代美国政治舞台上并非仅仅局限于扮演一个单纯的执行者的次要角色。这一点显然是“制宪先辈们未曾预见到”的。【注释】ibid., p.7.【注尾】

首先，文官作为所谓“知识精英”，往往在决策中扮演着主要角色。许多最后成为法律的立法议案最初就是在行政部门和机构中提出来的，甚至“许多国会议员个人提出的立法也是来自官僚机构”。文官得以自行“颁布大量规章、条例和对政策的阐述”，所有这一切都在管理公民、商业、工会，甚至州和地方政府的活动中具有“法律作用”。文官根据立法自行作出的决定，对整个社会也可能是关系重大的。从某种程度上来说，其重要性甚至不亚于“总统、国会和最高法院的决定”。【注释】希尔斯曼：《美国是如何治理的》，商务印书馆，1988年版，第220，218页。【注尾】

其次，文官可以通过提供方案、资料和信息等途径影响政府的决策和立法。在决策过程中，文官提出的政策方案的多少，可以影响决策者选择的范围，其提供的经过选择的资料，可以左右决策者的看法。在立法过程中，文官不仅提供信息，还可以参加国会听证会，陈述意见。特别是第二次世界大战以后，在国会和行政部门之间的“院外活动联系已经正式化”【注释】奥恩斯坦· 埃尔德：《利益集团、院外活动和政策制订》，世界知识出版社，1981年版，第66页。【注尾】的情况下，文官可以通过各种形式的“院外活动”向国会施加影响。文官所提出的“观点”、“修改意见”、“补充和更动”，在立法进展时能“改变”甚至“形成”立法。【注释】希尔斯曼：前引书，第218页。【注尾】

最后，文官在执行政策与法律过程中也拥有较大的自主权。一项普遍性政策可以贯彻到什么程度，“通常取决于官僚们对它的解释，以及取决于他们实施该政策时的兴致和效率”。【注释】阿尔蒙德：《比较政治学》，上海译文出版社，1987年版，第325页。【注尾】有时，政策制定出来并获得了批准，“但执行政策的人却将它引向完全不同的方向，达到完全不同的目的。有些政策则根本没有得到执行。”【注释】希尔斯曼：前引书，第8页。【注尾】这种情况使我们不得不对文官对政策的真正影响刮目相看。

不仅如此，由于美国政治体制的特殊性以及文官在美国政治生活所处的特殊地位，使文官很快发展成为美国政治生活中的“焦点”。 实际上，美国分权与制衡的政治体制，没有创造出独一无二的行政领袖。尽管宪法规定总统是行政首脑，但是，宪法同时也将某些管理行政机构的权力赋予了国会，这样，不仅总统不是文官“唯一效忠的对象”，【注释】norman c. thomas & joseph a. pika, the politics of the presidency (washinton, d.c: copress, a division of congressional quarterly inc., 1997), p.245.【注尾】而且也使文官对国会产生了一种“责任感”。于是在政府内部形成了“一仆二主”的三角关系。由于国会和文官与总统在“争夺权力”这一点上目标往往一致，所以，文官和国会形成某种固定联系就成为必然趋势。以至于人们开始担忧是否出现了“国会政府”【注释】horn stephone, the cabinet and congress (new york: columbiauniversity press, 1960), pp.1, 219-220.【注尾】的问题。在与总统的权力斗争中，国会把文官视为可信赖的力量，文官更把国会视为坚强后盾。特别是国会往往直接授权局长，在“行使职权时可以不受总统的控制”，【注释】维尔：《美国政治》，商务印书馆，1988年版，第197页。【注尾】这就使得文官有了与总统直接抗衡的合法依据。文官正是以国会的某种“授权”为依据，积极参与决策与立法，自主执行政策与法律，迅速扩展其政治影响。此外，行政机构本身就是一个院外活动集团，每一个行政机构同国会都有固定的联系。内阁的每一个部都有一位部长级的高级国会联络人员，并有几位下属人员协助进行院外活动。与此同时，文官在扩展势力的过程中，为了寻找广泛的社会支持，常常把目光投向利益集团。在各行政机构之间的矛盾与冲突中，一个缺少利益集团支持的机关被解散或被吞并的例子不胜枚举。例如，20世纪70年代，管理小农场的农家信贷管理局被农业信贷署和农业发展局吞并就是其中一例。这是因为小农场主不是一个强大的利益集团，农家信贷管理局得不到强有力的支持。与此相反，由于劳工部和商务部有劳工界和企业界的强有力的支持，使它们在20世纪60年代能够顶住来自约翰逊总统试图合并这两个机构的巨大压力。尽管“总统是有权的，而且约翰逊总统是一个善于用权的总统”，但是，“在劳动者和企业界联合起来斗争的情况下，他就显得无能为力。”【注释】希尔斯曼：前引书，第6页。【注尾】可见，利益集团能够为文官在摆脱政治纠纷时助“一臂之力”，是不言而喻的。因此，官僚们往往与外部的支持者结合起来，在国内外建立其强有力的利益集团作为维护自身的支柱，从而导致“形式上处于政府机构之外的集团实际上却成了政府的附属机构，甚至政府机构本身的某些部分也可能会表现得像利益集团一样。”【注释】维尔：前引书，第108页。【注尾】因此，在20世纪的美国政治生活中，文官常常是通过上靠国会下依利益集团来发挥他们的政治作用。结果是文官、国会与利益集团不仅形成了密切的相互关系，而且在处理某些特殊问题时结成了非正式的政治联盟，形成所谓的“铁三角”，即“小政府”。【注释】joel d. aberbach, robert d. putnam and bert a. rockman, bureaucrats and politicians in western democracies (cambridge: harvarduniversity press, 1981), p.22-23.【注尾】

从政治学的角度来观察，官僚政治实际是在政治权力转移过程中出现“权力真空”的条件下逐步发展起来的。如我们在前面所指出的那样，在20世纪的美国，由于科学技术的进步与垄断资本主义的发展，政府的规模和职能进一步扩大；与此同时，随着社会利益的分散，政党作用的下降，传统上代表人民行使决策权并管理国家的国会权力大大削弱，而以总统为首的、具有集中性、反应灵敏等特点的行政权力迅速扩大。然而，总统包括他的内阁成员，也不能仅仅靠自己的力量完成所有的行政工作，尤其是管理一个庞大而复杂的现代化社会，因为他们“缺乏一定的技术特长、时间和精力来解决涉及核能源、环境保护、 职业安全、通讯、航空、商业、平等就业以及美国社会生活中其他领域内的复杂内容。” 【注释】戴伊和齐格勒：《民主的嘲讽》，世界知识出版社，1991年版，第291页。【注尾】因此，在行政权与立法权之间发生冲突的时候，文官乘虚而入，实际上控制了国家管理的实际过程。

从某种意义上说，在美国立法与行政两权发生激烈争夺并出现“行政至上”的局面的时候，真正得到益处的并不仅仅是作为行政首脑的总统。具体地说，在“鹬蚌相争”的条件下，真正受益的“渔人”往往是文官。因为尽管总统在与国会冲突中获取的巨大权力，可以提高其地位。但是，美国总统高高在上，因此，他不可能仅仅依靠自己的力量治理好一个如此复杂的现代国家。而具有专业知识、任职时间长、掌握各种信息、熟悉工作程序、负责处理日常政务、掌握国家管理具体过程的那些数目庞大、无处不在而又无事不参与的文官就在总统与国会争权夺利的同时，实实在在地掌握了属于总统或总统与国会分享的权力。而官僚政治则因此得以在20世纪美国的政治生活中复活。

三、20世纪美国文官政治势力的膨胀与官僚主义的泛滥

20世纪的美国不仅是官僚政治复活的时代，同时也是官僚主义泛滥的时代。因为在政治结构的演变中，分立与制衡的三权向行政倾斜本身就意味着一种危险。而更为危险的是，在三权矛盾之中异军突起的文官几乎是一支不受控制的势力。这一点是美国的早期制宪先辈与政治家们所未曾预见到的。 按照他们最初的设想，文官这些“有技能的公仆”在摆脱政党控制之后，应该“既肯接受人民监督”，又是“民主政治手里的有效工具”。尤其是“以民主方式选举出来的政治家手中中立的工具”。【注释】梅里亚姆：《美国政治思想史》，商务印书馆，1988年版，第86页。【注尾】

但是，实际情况的发展却与人们当初的设想颇为不同：一方面，文官不是选举产生的，因此，“选民无法使官僚直接对他们的行为负责”。同时文官也不受政党的控制，党派的纷争对他们不构成任何威胁。但是，文官握有广泛的权力。实际上，“华盛顿的官僚机构已经成为美国社会的一个重要的权力基地——它独立于国会、总统、法院和人民。”【注释】戴伊和齐格勒：前引书，第291页。【注尾】既然选民无法使官僚直接对他们的行为负责任，那么，他们“怎么能肯定官僚们不会滥用权力或对老百姓的需求漠不关心呢”？【注释】希尔斯曼：前引书，第220页。【注尾】在现实的政治生活中，官僚滥用权力的例子不胜枚举。因为“问题不在于阴谋或腐败，而在于统治的不受约束。只要统治不受约束，它就只能反映官僚机构的私欲而不是国家的利益。”【注释】转引自戴伊和齐格勒：前引书，第291页。【注尾】尤其值得注意的是，如我们曾经指出过的那样，行政机构的权力并没有宪法依据。因为宪法只规定了行政首脑和国会对行政机构的领导，但“对政府的行政机构的性质和功能几乎没有作任何具体的规定。”【注释】woll peter & robert h. binstock, op.cit., p.388.【注尾】实际上，行政机构的权力既来源于国会的特殊立法和临时授权，又来源于政治的实际过程。这种权力来源的广泛和不稳定，一方面使行政机构的权力大小经常发生变化，另一方面却使其得以不受限制地获取权力，扩大政治影响。与英国和其他欧洲国家相比，传统上来说，美国文官的行动自由“比欧洲的任何官员都广泛得多”。而且文官任期上的保障使人民并不是“每年都能从他们以前委任的人们手里收回权力”。【注释】托克维尔：《论美国的民主》，商务印书馆，1988年版，第234-235页。【注尾】在“有权势的官僚机构孤立于选举与立法的影响之外”【注释】robert r. alford & roger friedland, power of theory: capital, the state and democracy (london: cambridge university press, 1985), p.436.【注尾】这种情况下，文官的“专权”便绝非没有可怕之处。另一方面，尽管在名义上总统是行政机构的总负责人，但是作为行政首脑的总统并不能有效地控制文官。造成这种状况的原因首先在于，除去极少数政治性任命的文官以外，广大的文官不是总统任命的，总统当然也就不是他们唯一效忠的对象。相反，文官受《公务员法》保护，终身任职，不与行政首脑共进退。所以，把文官看作只是总统的“仆人”显然是错误的。【注释】维尔：前引书，第206-207页。【注尾】其次，虽然法律上规定总统与部长有权指挥下属官员，有权因渎职而撤换他们。不过，文官“人多势众”。【注释】达尔：《现代政治分析》，上海译文出版社，1987年版，第9页。【注尾】假如总统“有足够的时间、精力和情报”来控制文官，或许他们会听从行政首脑的指挥。但是，问题恰恰就出在这里：总统“不可能同时在各处出现”。【注释】维尔：前引书，第193页。【注尾】他或许可以掌握某一个部的情况并加以控制，却“不可能严格地监督所有的部”。【注释】威尔逊：《国会政体——美国政治研究》，商务印书馆，1988年版，第143-144页。【注尾】换句话说，在某种程度上，文官可以限制总统对他们的“行为所负的责任”。【注释】蒙代尔：前引书，第77页。【注尾】此外，政治行政领导部门和官僚机构之间存在着一种“相互依赖的关系”。这种状况使总统对文官的领导不可能完全依靠硬性的行政命令或严格的规章制度来维持。因此，美国行政领导部门的权力就典型地表现为“进行说服，而很少采取撤职或调任这种极端形式”，【注释】阿尔蒙德：前引书，第327页。【注尾】以致有人认为总统行政控制权的性质不是“命令权”，而是“说服权”。【注释】k. m. dolbeare et al, american politics: policies, power and change (lexington mass: d.c.heath and company, 1974), p. 327.【注尾】更为重要的是，由于总统并不能仅仅依靠他们自己发号施令使政策得以贯彻执行，因此，对总统形成最大的制约的因素实际在于，其大部分决策要依靠下属所提供的情况和意见来确立。而文官不仅“垄断了设计实际方案所需的技术专长，也垄断了有关现行政策的大部分情报，所以获得了拟定决策的议事日程的主要影响力”。【注释】普特南：《西方高级文官的政治态度》，转引自阿尔蒙德：前引书，第324-325页。【注尾】随着行政机构成为总统“最常见的制约因素”，【注释】k. m. dolbeare, op.cit., p. 327.【注尾】“历史上的每位总统都遇到过这样一个问题，如何防止职业文官阉割总统的政策”。而在逐渐倾斜的政治结构之中，文官作为一个脱离了政党控制、不向人民直接负责、不直接受宪法束缚、总统难以领导的“不受影响的实体”，【注释】蒙代尔：前引书，第77-78页。【注尾】积极参与决策与立法并且自主执行政策与法律，确实是一个真正的危险。

文官参与决策和立法过程并非仅仅局限于为决策者提供方案、资料以及通过各种途径对立法机构施加影响。事实上，一些行政机构的常任高级文官往往“在他们自己的专门机构”的决策中起着重要作用。文官根据立法规定“自行作出的决定”，对整个社会都可能是关系重大的，在某种程度上甚至不亚于行政首脑、国会和最高法院的决定。在行政管理系统的下层，在贯彻法律的具体工作中，文官也承担一定的“政策制定”工作，因为对法律的解释实际上也“属于制定政策的范围”。甚至一个下级文官在这里所做的决定，对具体的当事人来说，其重要性“同样也毫不亚于行政首脑、国会和最高法院所做的决定。”【注释】希尔斯曼：前引书，第107-108页。【注尾】从这个意义上来说，公务员不仅是决策的参与者，而且也是真正的决策者。

更为重要的是，许多最后成为法律的立法议案最初都是在政府各部门和官僚机构里提出来的。许多行政首脑在纲领中提出的立法方案，实际上也是官僚机构提出并草拟出来的；甚至许多议员个人提出的立法也是来自官僚机构。由于国会本身不可能通过详尽具体的法律来管理各种各样的事务以及其他一些特殊原因，“国会经常授予官僚机构以立法权”，使行政机构得以自行“颁布大量的规章、条例和对政策的阐述”，而所有这一切都在管理公民、商业、工业、工会，甚至地方政府的活动中具有“法律作用”。 因此，文官不仅是真正的决策者，而且是实际上的立法者。

行政机构与利益集团的合流，官僚与政治家界限的严重模糊，在某种程度上代表了20世纪美国政治生活中的一个新的发展趋势。这一趋势不仅向人们揭示了现代美国的政治体系已经形成了以“文官统治”为特征的“官僚化”格局的事实，而且向人们提出了“由谁来统治我们这个复杂的现代社会”【注释】普特南：《西方高级文官的政治态度》，转引自阿尔蒙德：前引书，第325页。【注尾】这一尖锐的问题。人们甚至开始认为，“有时只有官僚机构才是整个社会长期利益的倡导者”。【注释】希尔斯曼：前引书，第230页。【注尾】尽管就上述事实来断言现代美国社会将要发生何种变化还为时尚早，但是，人们已经有理由怀疑由文官阶层支持着的新兴的行政集权究竟是不是“一个由体制设计者幻想出来的魔鬼”。【注释】古德诺：前引书， 第70页。【注尾】

官僚主义的泛滥使得20世纪的美国历史充满了改组行政机构的斗争。尽管人们往往对每次改革都寄于很大的希望，但是，令人遗憾的是，每次改革包括卡特改革在内都没有从根本上解决官僚主义的问题。造成失败的原因当然包括改革者力图从中捞取政治资本，从而使改革变成了一种政治权术。但是，更为重要的原因却在于改革者对行政机构存在的问题缺乏深入的认识。以往的改革集中于提高效率、节约开支等一些枝节问题，这种盲目的改革虽然收到了一些效果，但是，弊端大于益处。在改革中，“政府每次采取新的行动都要设立许多新的行政机构，”【注释】维尔：前引书，第208页。【注尾】结果是行政机构愈改愈臃肿。以至于人们认为“官僚机构存在的问题不是通过一次改革所能解决的”。【注释】希尔斯曼：前引书，第233页。【注尾】

文官势力的崛起，使20世纪的美国社会陷入了两难的境遇之中。官僚政治以及与之俱来的官僚主义实在是一个“不招人喜爱的东西”，但是，“每一个庞大的现代社会又都少不了这样的官僚机构。”【注释】希尔斯曼：前引书，第201页。【注尾】因为没有官僚机构提供组织、分工和专业化，人们就不可能提出任何执行“大规模社会任务”的规划。但是，把现代政治领导艺术的重心转移到努力学会“如何同庞大而复杂的官僚机构打交道”，换句话说，学会“以何种方式、在什么时候对它施加压力和强制力，去除其多余和陈旧的部分，对它进行奉承和嘉奖、教育它以及接受它的教育”，【注释】阿尔蒙德：前引书，第328页。【注尾】却并不是一个真正的解决问题的方案。现代美国文官制度改革的根本任务应该是：在保留优点、发挥作用的前提下，建立健全的控制机制。换句话说，问题的实质在于，“怎样和用什么方法才能使政府的三个部门充分承担起责任，在各自的领域里富有成效地工作，在为了公共安全和幸福需要进行合作的时候进行合作，并保持相互的制约以防止三个部门中的任何一个部门突然或逐渐篡权”。【注释】比尔德：《美国政府与政治》上卷，商务印书馆，1988年版，第239页。【注尾】