美国议会中的“海盗”现象

南方周末　 　2005-06-02 14:46:22

　　●丁林专栏

　　昨天（5月24日），美国的一条重大新闻，是得克萨斯州的一名女法官欧文，在参议院被提名为联邦上诉法庭法官的整整四年之后，终于获得了表决的机会，也获得了表决的通过。好不容易，她要走马上任了。

　　这就是美国最近几年法官提名的状态，一面是联邦法庭有许多缺位亟待补充，另一方面，是法官在获得总统提名之后，经年地无法在国会的参议院开始表决。参议院这方面的工作效率，可谓低得一塌糊涂。这是怎么回事？这是因为美国的参议院，最近几年频频在“海盗”的威胁之下。

　　美国参院对于讨论一个议案要花多少时间，有过一些不同的规定。最后，出于一个良好的愿望：为了对一个议案（往往是一条法律）认真负责，容许议员畅所欲言，在表决之前的发言时，时间没有限制。久而久之，占少数的党派发现，当自己在票数上绝对拼不过的时候，用发言阻挡表决，这不失为另一种阻挡议案的方式，就是利用发言时间没有限制，日日夜夜占着讲台不下来，讲不出了，可以随便找本书念念。直到所有的人服输，放弃对这个议案的表决。这种劫持讲台的做法，后来被称为“海盗”。

　　真荒唐啊，你一定会这么说。可海盗出来后，在美国为什么就会被大家默认下来呢？因为海盗也自有它合理的一面。人们看到，国会多数派，也有可能仗着人多势众就走极端，通过一些少数派绝对不可能接受的议案。大家想，再给少数派一个最后挣扎的机会，也是一种制度上的平衡。为什么不呢？一方面，谁也不希望看到多数把少数逼急了，造成危机。另一方面，在民主体制下，谁敢保证自己永远是多数？所以，海盗作为制度上的最后刹车装置，就这样留下来了。

　　最近几年，布什当总统，提名的法官也就更多持有保守派的立场，为民主党所不容。这样的情况，其实不是新问题，在美国历史上，一直在发生。美国第二任总统约翰·亚当斯和第三任总统托玛斯·杰弗逊之间，对法官任命就有过冲突。任命问题甚至闹上法庭，成为历史上有名的一个案子。克林顿总统时期，任命大量自由派立场的法官，也引起共和党不满。可是，美国历史上，海盗的出现仍然不多，这是因为人们懂得，越是绝招，越要慎用，否则很快就会卡壳。所以，在成为少数的时候，不满意归不满意，总的来说，双方始终还是克制的。也就没有出现太大的危机。

　　不幸，人的智慧永远是有限的。在美国联邦法官的任命问题上，最近几年终于出现了这样的局面：在海盗频频威胁下，大量法官提名被搁置，效率极低，规则几近到了玩不下去的地步，现在参议院处于多数的共和党，就提出干脆废除海盗。

　　面对废除，所有的人忧心忡忡，毕竟，少数派以后就少了一个最后抗争的机会。而且谁也不知道，自己什么时候会沦为少数。前天，共和党、民主党两派终于达成妥协，少数的民主党同意以后不滥用海盗手法，除了绝对不能接受的法官，一般容许程序进入表决。多数的共和党则同意不废除海盗。接着，法官问题迎刃而解，大多数长久等候的法官候选人料想可以开始进入表决程序。女法官欧文是妥协达成之后，被拖了漫漫四年才通过的第一个，所以才引起了极大的新闻效应。

　　套用一句老话，制度是灰色的，生命之树常青。制度是纸面的东西，永远是靠人在那里操作。任何制度设置的良好愿望，需要人的维护，而不是肆意糟蹋。因此，对参院来说，多数派不可滥用多数的强势，少数派不能动辄就套上一个黑眼罩充当海盗。一旦滥用，再好的制度，也可能操作不下去。

　　在这一次海盗大战中，民主党看来是失分的。通过整个危机的产生和进展，协商和妥协的过程，民众看到，妥协的结果，等于是民主党承认了他们原来对法官提名案布下的海盗出击，并非每一个都是必要的。看起来，民主党频频祭出海盗显得有些过分，事实上在影响政府的效率，在浪费纳税人的钱。这样的印象又可能成为未来失去选票的原因。

　　（作者系旅美知名学者）

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