美国吸引世界优秀人才的政策措施及其影响
美国作为一个依靠外来移民及其后裔建设和发展起来的国家，其政府深知外来文化精英和人才对美国社会发展的重要性。尽管美国对外来移民的文化和技术素质的要求越来越高，政策上的标准和宽严程度也会发生变化，但是有一点不会改变，而且今后也难以改变，那就是美国对于它所不需要的人会毫不留情地拒于国门之外，而对美国发展所需要的人才，特别是那些在经济、科技、国防和文化等方面涉及美国重大国家利益的人才，美国绝对不会等闲视之，而是极力通过各种政策法规和措施，大力吸引世界各地的优秀人才。其政策的依托点是通过确立美国所需要的人才在移民法中所享有的优先地位，并通过亲属移民的安排解决这些优秀人才的后顾之忧。美国的政策措施对美国综合国力的进一步提升，提供了不可缺少的人力资源。
一
吸引和鼓励世界各地的优秀人才移民美国，是美国的一个传统。早在建国初期，开国元勋们就十分关注这个问题，他们明确表达了吸引、鼓励有技术的人移居美国的重要性和必要性，只有这样才能较快地促进美国的繁荣和发展。因此，美国在独立后实行了“自由移民”政策，大批移民来到美国，其中不乏具有一技之长的欧洲和世界其他地区的移民，为美利坚共和国的早期发展作出了重要的贡献。
随着大批移民的涌入，美国最终在20世纪20年代形成了移民限额制度，确定了限制入境移民人数和选择民族来源的原则。即便是在这些限制和排斥外来移民的移民法的框架之中，美国政府依然对美国所需要的人敞开方便之门。通过对20世纪20年代所确立的移民限额法的研究可以看出，这些移民法的共同特点就是明确了美国欢迎的对象和身份。它规定美国所需要的专业知识人士，包括艺术家、工程师、医生、律师、学者、宗教人士以及演员等，这些人在入境时不受移民限额的限制。它还规定了“优先限额移民”的原则，在当时特别鼓励那些精于农业耕作并愿意以务农为生的移民入境，从而缓解第一次世界大战后美国农业技术人员匮乏的问题。这些立法表明，美国政府始终注意到利用移民政策吸引外国人才、为美国社会发展服务的重要性。这种包括吸引外国优秀人才在内的“限额优先原则”，为后来美国移民政策的修订提供了有益的借鉴和启示，并成为第二次世界大战结束以来美国移民政策中越来越突出的特征。
第二次世界大战后，世界各国面临着经济发展的严峻挑战，随着新的技术领域的不断出现，在美苏冷战的背景下，对各种人才的争夺更为激烈。就美国而言，发展经济的考虑，特别是对人才的需求，是美国移民政策变化的一个重要动因，也是美国逐步调整移民政策，使之更符合美国国家利益的根本原因。对人才的需求突出体现在战后三个重要的移民法的制定，最为典型的则是《1990年移民法》。
战后第一个吸引外来移民的重要法律就是《1952年移民法》。1952年移民法在吸取20年代移民法吸引人才所确立原则的基础上，采用了给予美国急需的各类人才以民限额优先权的方法。该法规定，全部移民限额中的50%用于美国急需的、受过高等教育的、有突出才能的各类技术人员。技术类移民在限额制度中占有如此大的比重，这在美国历史上还是第一次。在1952年移民法实施中，美国政府又制定了一系列科研资助和专项基金管理制度等配套措施，以各种优惠条件和手段吸引外来人才。60年代美国社会、经济和文化的发展变化，导致美国考虑修订1952年移民法，使之更加适合美国社会、经济发展的需要，其结果是《1965年移民法》。1965年移民法对外国人才的优先考虑，构成了该法最大的特点。在吸引国外技术人才的条款上，1965年移民法把受过高等教育、具有突出才能的移民，以及美国急需的熟练与非熟练劳工列入限额移民的优先制中，分别享受第三优先权和第六优先权，两者加起来占全部移民限额的20%。这个移民法对美国吸引外国人才有着特殊的意义，在很大程度上导致移民的来源发生结构性的变化。1965年移民法的重要后果就是移民素质的普遍提高，尤其是来自亚洲的移民。在这一时期来自亚洲的移民中，专业技术人员、管理人员和具有大学学位的移民占有很大的比例。对此，兰德公司的一份研究报告就曾经写道：“来自亚洲的新移民是迄今为止进入我国的专业化程度最高的移民集团。”
1965年移民法实施以来，在吸引世界各地的优秀人才方面收到了显著的效果，对美国社会经济的发展起到了极大的推进作用。进入90年代以后，世界经济进入一个新的增长时期，以信息产业为突出特征的新的技术革命，成为这一时期世界各国发展经济的重点，而各国对相关高科技人才的争夺越来越激烈。为了适应美国社会经济发展的需要，针对在吸引高科技人才上所面临的迫切问题，美国在总结1965年移民法的经验成败的基础上，经过政府内部和社会各界的多次酝酿和反复辩论，终于在1990年通过了新的移民法。
同以前的移民政策相比，《1990年移民法》及其以后美国政府陆续出台的相关法令的特点是明显的，首先，最为突出特点就是设立了技术移民所享受的限额优权，根本的目的就是吸引美国所需要的各类人才。1990年移民法对限额优先原则作了修订，把家庭团聚和技术类移民分开，更加体现了美国政府对高科技人才的高度重视。在1990年移民法中，对技术类移民的优先权作了明确的分配。除第四类和第五类优先权分配给特殊移民和投资移民外，享受第一类优先权的技术移民包括在科学、艺术、教育、商业、运动等方面具有特殊才能的人，杰出的教授及研究人员，多国企业中的高级经营管理人员。第二类优先权分配给具有高学历或特殊能力的专业技术人员，申请人必须具有硕士学位，或有科学、艺术和商业方面的特殊才能。第三类优先权给与技术人员、专业人员以及其他劳工，并规定技术人员必须有两年以上的工作经验，专业人员必须具有学士学位，其他劳工不得超过1万人，并禁止从事季节性劳动。这项法律还规定，上述移民在申请签证是必须出示自己的学历证书、获奖证明、职称证书及美国劳工部颁发的就业许可证等。技术类移民的限额是每年14万人，占全部限额的32%。
其次，它所吸引的人才重点突出，特别是掌握高新技术的外来人才。就美国而言，当前国际信息产业格局是美国拥有绝对的优势，它在全球的中央处理器、系统软件的产量占有绝大部分的份额，具有影响的全球性网络公司也大多设在美国。这一优势成为美国新经济的一个重要动力，也是美国经济在90年代持续增长的一个重要原因。信息和信息产业已经象核武器、尖端常规武器和经济实力一样，成为美国的重要的战略资源。因此，美国政府在移民法的框架下，多次通过一些具体的法令，特别是增加移民的签证数量，来吸引信息产业方面的高科技人才，效果十分突出。
最后，从1990年移民法中不难看出，美国为吸引世界优秀人才所制定的政策具有合理性、全面性和实用性。这首先体现在吸引人才的领域上，1990年移民法中几乎涵盖美国所需人才的方方方面，为希望移民美国的技术人员打开了方便之门。从吸引人才的层次上看，它既包括世界知名的学者和其他高级专业人才，也包括美国所急需的一般技术工人，人才需求层次非常明确。通过制定这种具有合理性和全面性的吸引世界优秀人才的政策，美国可以基本上可以提供满足其社会发展所需要的一切人才。
二
美国吸引世界优秀人才的政策措施，对美国的社会发展，特别是对美国的经济发展，产生了不容低估的影响，同时也对世界其他国家在人才的需求上产生重要的影响。
首先，技术人才主要通过移民的途径进入美国，其比例一直保持平稳状态。同时，美国经济和高科技的发展仍需要外来移民特别是技术人才补充新的血液和活力，这种结构性的需求使得技术移民在近年来美国入境移民中占有相当的比例。自90年代以来，在每年入境的移民中，技术类移民所全部移民的比例大致都在12%左右。1995年，在72万全部移民中，技术类移民为8.5万人，占11.8%。1996年，在91万全部移民中，技术类移民为11.7万人，占12.8%。1997年，在79.8万全部移民中，技术类移民为9万人，占11.3%。1998年，在66万全部移民中，技术类移民为7.7万人，占11.7%。但是，这个比例具体到不同的移民集团则有相当大的差异。1990年移民法实施后，亚洲移民中技术类移民的比例最高，技术移民占全部移民总数的44%左右，中国移民中高级经营管理人员和专业技术人员的比例，占本国技术移民数额的38%左右，日本人达到45%，菲律宾人为37%。
因此应该注意的是，技术类移民的条款发挥了明显的吸引效用，使得美国在毫无投资的情况下轻而易举地获得了大量的高技术人才，为美国经济的持续发展、在世界科技领域始终保持领先地位，提供了必不可少的人力资源。据一些美国学者的研究和统计，80年代，在美国各大学获得工科博士学位的研究生，55%是外国出生的，他们中间的绝大多数人留在了美国。同时，在美国各个行业就业的、持有博士学位的工程师中间，每三个人中就有一人是外来移民。据90年代中期的一项调查，美国所有大学中的工科教授，75%是外来移民，35岁以下的讲师中有一半以上来自外来人才。美国《商业周刊》曾乐观地评论道：“美国高科技公司的下一代科学家和工程师，将成为外来移民的天下。……从半导体到生物技术，美国的高科技工业如果要保持强大的竞争力，就越来越需要外来移民中的科学家、工程师和企业家。”这也是美国政府不断完善移民法，使之更能吸引国外人才的一个基本出发点。
其次，高素质的移民为美国提供了现成的专业人才，节约了美国大量的教育经费。在80年代以来的所有外来移民中，拥有大学本科以上学历的移民平均占27%左右，加上高中以上学历的移民，其比重则高达60%左右。这种情况在亚洲移民中最为突出。在各国移民中，印度移民接受教育的时间平均为16年，中国和菲律宾移民平均在14年以上，韩国移民平均在13年以上，均高于美国人的平均水平。越南、古巴、牙买加以及欧洲移民受教育的时间平均为12年左右，与美国人大致持平。只有墨西哥移民受教育的时间最短，平均为8年左右。这样，仅外国移民在本国接受教育一项，就为美国节约教育经费15亿美元。据“美国大学协会”的研究，到下个世纪初期，美国每年仍需要增加7.5万名自然科学和工科专业的博士，文化人类学和社会科学等各专业人才不足的问题可能会更为突出。因此，美国还将继续实行鼓励技术人才的各种政策。
最后，这些技术移民，特别是从事高科技研究的移民进入美国后，对美国社会发展的影响是长期的和无法估量的。这种情况对非欧洲裔的移民来说就更为突出。以亚洲移民为例，大量高素质移民直接导致亚裔集团社会经济地位的变化，由于亚洲移民教育程度高，改变了亚裔集团的就业模式，许多人从事科研、行政管理等工作。同时，由于社会经济地位的变化，使得亚裔集团参政意识和政治地位不断提高；因此，他们要求平等权利，广泛参与美国社会政治生活，加快了亚裔集团融入美国主流社会的步伐。同时还应该看到的是，由于技术移民而产生的亲属移民的不断增加，以及异族通婚率的上升等，对美国未来的人口结构亦将产生不容低估的巨大影响。
三
勿庸置疑，美国通过各种政策措施特别是移民法吸引世界优秀人才的政策是极其成功的。其政策法规的制定及其产生的相应后果，有许多值得我们思考和借鉴的地方。
首先，美国吸引世界优秀人才的政策，从根本上讲是一种法律行为，这种法律行为是为美国的国家利益服务的。移民法是美国吸引世界优秀人才的最重要的法律依据，构成了美国吸引外来优秀人才的基本政策框架。美国移民法经历了战后三次重大的变化，其重点和目的越来越明确，那就是最大限度地引进美国需要的各类人才，为美国的强大繁荣准备强大的智力资源，90年代中期以来美国社会围绕移民政策改革所进行的辩论，也突出体现了这种趋向，表明了美国对当今世界范围内人才争夺形势的清醒认识和战略眼光。因此，这些政策还将会随着形势的变化而不断地调整、完善，使之最大限度地符合美国的利益。
其次，为使得这些吸引世界各地人才的法律得以更好地实施，美国政府还不时在法律许可的范围内，出台一些相关的配套措施。这些措施包括制定吸引美国急需的某一类人才的专门法令、增加技术移民的签证数量、设立科研基金、为技术人才的子女和配偶入境提供便利等等。这些措施既是对上述重要的移民政策的补充，也充分体现了对人才的重视。因此，这些措施对稳定外来技术人员，创造更好的工作环境，解决优秀人才的后顾之忧，都起到相当好的作用。
第三，当代美国移民政策实施的结果，在世界范围内产生了不合理的人才流动现象。对广大发展中国家来说，它们不仅面临着高科技人才流失的严重问题，而且还面临着具有一技之长的普通工人也有可能流失的尴尬境地。面对这种对发展中国家来说非常不利的人才竞争环境，相关国家必须正视这种残酷的现实，采取积极的对策。
就我国而言，美国引进智力的政策措施对我国产生了不容忽视的影响。首先是大量人才的外流，据统计目前在美国的外国留学生，中国大陆的人数最多。同时，目前还出现了留学低龄化的趋势。其次是留学人员滞留不归的问题，由于各方面的原因，我国大量留学人员学成后依然留居国外，长期以往，将对我国的人才配备产生难以预料的影响。第三，大量人才外流，对我国还造成了潜在的社会和文化上的冲击，其长远的后果应该予以考虑。
鉴于上述情况，中国应当借鉴美国引进智力的成功经验，首先从国家政策法规的层面上，以国家法律的形式，制订行之有效的政策措施，留住国内的人才，同时吸引国外留学人员回国工作，以及吸引国外人才来华工作。这应当被视为是一项紧迫的战略任务。同时，从社会层面上，加快国家经济建设的步伐，缩小同发达国家在人才待遇、科研环境和生活水平上的差距，在相关法律的框架下，实现良好的用人环境。只有这样，中国才能逐步缩小同发达国家在人才资源上的差距，才能更好地为国家目前和长远的利益服务。
