从美国联邦制的发展看中国的分权问题（二）

     二. 美国联邦制演变的特点和对中国分权的思考
    

    综上所述，我们可以看出，美国联邦制在过去二百年间经历了一个不断发展变化的过程。联邦制的总的框架结构并没有改变，但其中联邦和州政府的职能和功能却随历史的发展发生了很大的变化。其中最突出的变化特点是，随着美国经济和政治走向现代化，美国在国际事务中权威和地位的提高，联邦政府的功能和权力不断得以增强和扩展，在实质上和影响上都远远超过州和地方政府。这种变化对于美国整体国力的发展、社会安全系统的建立、政治的整体进步都有积极的作用。但联邦政府权力和影响的扩大并不完全意味着州权的减弱和丧失。许多传统的州权仍由州来掌握。各州的政治与经济事务，大至州长选举，小至高速公路的发展、社会安全系统的建立，仍是由各州独立负责。与人民日常生活利益相关的就学、居住环境、生活福利等方面的许多政策和规定还是由州来制定。联邦政府只有在州的法律法规违背了宪法的情况下才能对州法进行改正，但对于各州如何制定本州的法律，没有干涉权。在许多敏感的政治和社会政策方面，如武器管理、堕胎、同性恋以及刑事犯罪处理等，各州仍有相当的控制权。应该指出，联邦与州权力范围的消长不是一种简单的数学模式：即一方权力增加等于另一方权力的绝对减少；联邦与州权力范围之变动完全可能是体制上的设计，其最终目的是为了更有效地维持联邦整体和各州的稳定、繁荣和发展。这种意义上的分权（或权力流向的变动）并不会改变《联邦宪法》确定的政体性质。由于两级政府的权力来源都是同一人民，而人民通过选举同时对两级政府施加压力，这实际上决定了两级政府在根本利益与目标上不可能有太大的冲突。
    美国联邦制演变的第二个特点是联邦与州在权力划分和消长方面表现出相当的灵活性和实用性。可以说，两级政府间权力范围的变化都是联邦制对变化了的政治和经济环境的一种现实反映。尤其值得注意的是，权力划分的过程（除内战外）都是通过法律程序来解决的，即便是在内战和重建这样的非常期间里，所有的立法都是按宪法规定的程序进行的。必须强调的是，在决定联邦与州的权力消长的过程中，联邦最高法院起了十分重要的作用。最高法院是联邦政府中的“三权”之一，它的职能的一部份是监管国会和总统在立法和执法中的违宪行为，对前两者起钳制作用。与此同时，最高法院又游离于联邦政府之外，在联邦政府与州政府之间、在公民与各级政府之间扮演一个仲裁者的角色，在两级政府因权力划分发生冲突时作宪法意义上的裁决，并依宪法处理个体公民与公共（包括联邦）利益之间的冲突。最高法院具备的这种特殊的功能在决定联邦制的走向方面具有重要的意义，对美国体制内（包括联邦和州政府在内）各种利益集团进行有规则的交往和互动有重要的枢纽作用。正如托克维尔所说，美国的和平、繁荣、甚至联邦本身的生存其实掌握在最高法院的大法官们手中，因为没有他们对宪法原则的解释，宪法不过是废纸一文。[25] 托氏此语点出了美国联邦制经久不衰的一个秘诀。最高法院仲裁的意义在内战以后尤其明显。最高法院的法官权力虽大，但法官的裁决却必须依据联邦宪法的准则，同时必须反映来自公众舆论的压力。因此，最高法院的裁决实际上法官根据历史和现实经验对宪法原则作出的新的解释，也是大法官们政治洞察力的法律表现形式。与此同时，国会也有机会对州和联邦政府的权力划分作出修正。国会是由各州代表组成的，而州的利益常常与联邦利益相连，于是国会的立法讨论实际上是各州之间、各州与联邦政府间的利益“谈判”。州在考虑争取自己利益的同时，必须考虑联邦利益，而联邦利益的内容和程度又由各州之间的“谈判”决定。这种机制对于联邦制的发展有利有弊：利在允许不同的声音和利益得到充份的表达，弊在不能有效地完成州或联邦政府的各自的预订的政策目标。
    美国联邦制发展的第三个特点是进入本世纪后，尤其是“新政”后，联邦与州政府两者之间发展出一种相互配合和合作的关系，这种合作尤其表现在财政上。联邦政府对州进行财政资助从十九世纪就开始，但规模很有限。1862年，为了帮助中西部发展教育事业，联邦政府根据莫里尔土地赠予法，按每一名国会议员三万英亩土地的标准将联邦土地赠予各州，各州可用此土地或卖地的钱来办至少一所大学，教授农业、机械、经济学、及人文学科。这项法律带给各州的土地总共达一千七百万英亩，创造了七百万资金，为中西部高等教育的发展打下了基础。1890年，此案又延伸到南部的十六个州内。自1913年联邦政府开始征收个人所得税以来，联邦政府财力有了增长，联邦与州在财政上的合作得到加强。“新政”和“伟大社会”计划时期，联邦通过各种形式对州的财政进行补贴。联邦经济资助形式表现为：帮助兴建州际高速公路，帮助减轻城市人口压力，对新的建筑减低税收，补助城市开支等。对于联邦内区域间贫富不均的问题，联邦政府没有实行“财政均衡”（fiscal equalization）的方法 ── 即将各地区的财政收支通过联邦的强行规定来实现平衡。因为美国的富裕地区也是穷人最集中的地区，也是公共设施最需扩充和修理的地区。事实上，由于人口自由流动和移民等原因，富裕的州往往也需要为解决本州的穷人问题花更多的钱，如果仅看地区总的财富而不看实际人均收入，财政均衡的措施可能使富州的实际人均利益受损。联邦政府对贫穷州的资助主要是通过其他方式进行，譬如在较为穷困的州大力开发国防建设事业，建立军事和重要的科研基地，在那些地区兴建联邦政府的办事机构，并从穷困州大量购买通用性产品和服务性设施等。换言之，联邦政府以增加在穷州的开支来变相补贴那些州的财政。
    联邦与州的财政关系还通过联邦资助基金（grant-in-aid）来连结。这种资金传统上由联邦政府拨给州政府帮助兴建某个特殊的项目，有时会要求州投放一些补充基金以帮助实施项目。自从约翰逊的“伟大社会”以来，这种资助的规模越来越大，大量联邦拨款流入州和地方政府财政中。1977年，联邦拨款曾占了某些州和地方政府财政总额的四分之一。联邦与州在财政上紧密联系也产生了一些负面效果。各州对联邦的财政依赖性增大，官僚机构繁多，而且州因拿了联邦的钱而不得不按其规定使用基金，在某种意义上限制了州的自主权。
    美国联邦制的发展对中国分权问题的启示和借鉴意义何在？从表面上看，中美两国在政体上存在着重大差别，其历史经验也十分不同，美国联邦制的发展与中国的改革没有什么关联。但从另一方面看，中美的历史起点不同，但并不等于两国的发展不会有交点。尤其是在后冷战时代，随着全球经济和政治力量的重新组合，极端意义上的意识形态的冲突减少，竞争与合作趋势成为当代国际关系的主流，各国的体制都面临一个调整和改革的问题。美国从一个联邦与州分权严格的联邦制走向一个联邦政府权力不断增大的联邦制，而中国则在考虑如何划分中央和地方政府的权力以求提高效率、深化改革和维持稳定，这种现象本身就说明两者间有许多历史经验值得参考交流。政治体制不光是某种意识形态的体现，更是一种政府管理的设计。
    在讨论中国的分权问题时，首先要解决一个概念上的问题：即中国目前面临的是分权（division of power）还是放权（decentralization）？这是两个不同的概念。分权不仅意味权力是分开行使的、一方不能代替或阻止另一方行使权力，而且还意味着权力的归属不同。如美国联邦制中，州不能裁定州际贸易纠纷，因为州不具备这种权力。联邦不能干预各州州议会的投票程序，因为那纯属州的权力范围。分权意指在规定的范围内分权各方对自己的事务有绝对的自治权。而放权则意味着权力由中央政府流向地方政府，权力的终极仍控制在中央，地方作为中央的派出机构，从中央接受权力，发展地方事务。分权靠的是法律手段，各方的权力通过国家宪法或其他基本法固定下来，而放权是中央政府通过行政手段来实行的，伸缩性很大，放权的尺度完全掌握在中央。如果我们讨论的是分权问题，我们需考虑分权的基础是什么，分什么权，按什么程序，如何保障分开的权力的合理性和不可剥夺性等。这显然涉及国家政体的重新定义问题。就目前中国的改革情形而言，我认为我们讨论的是放权问题。无论从理论上还是从实践上，中国的改革还是处于一个放权的阶段。在这个过程中，中央政府对于如何放权，放什么权，放权到什么程度的思考直接反映中央在多大程度上想改变或维持原体制。
    当然，分权和放权之间并不是有一道不可逾越的障碍。实际上，中国改革中的放权可以导致真正意义上的中央和地方的分权。目前中国改革的成效在很大意义上是充份发挥了地方的积极性和主动性取得的，中央政府利用行政手段，将原来由中央控制的一部份管理经济、商业、财政的权力下放地方，使地方有较大的决策空间和自由，根据自己的情况来搞活本地的经济，这种放权无疑会带来明显的经济效果。由于放权中地方政府的政策与本地方人民的切身利益开始挂钩，人民开始重视地方政府的功能和权力；地方政府也开始将追求本地方的实际经济利益作为施政目标，而不再象过去那样以服从中央为其最重要的使命。为了为本地方提供更多的发展机会，地方政府会向中央提出更多的权力要求，包括将已经下放的权力用法律形式固定下来。对于经济发达地区来说，这种要求会更加迫切。没有政治和法律上对放权所提供的保障，地方政府的主动性和积极性不可能持久，它们考虑本地区的发展可能只是短暂的、投机性的。与此同时，中央的权力一经下放，并不一定能够随心所欲地收回去，因为旧体制的效力已大大减弱。如果地方的利益发展得很有根底了，中央如要改变政策，收回放出的权力，则可能引起强烈的反弹。美利坚殖民地要求从英国独立的原因之一是因为殖民者认为英王将“七年战争”（the seven years' war）的军备债务不合理地摊派到殖民地头上，而他们又没有在英国议会为自己的权力申辩的机会，殖民者们觉得自己应该享有的政治与经济权利遭到剥夺，揭竿而起，宣告独立。虽然现在中国的政治远未到地方独立的地步，但地方利益得不到尊重可能引起地方的反弹。目前中国的经济改革是通过行政性放权进行的，因各地的客观条件不同，享受中央改革政策的程度不同，各经济区的改革效果差别很大。这种差别实际上从一开始就决定了各地区与中央争权要权的基础，发展下去，内地各地区之间的经济效益差别会不断加大，各地区人民的实际利益差距也会加大。这种同一国家构架下实际公民权利和地区权力不平衡（多层次）的情况会给中国改革的深入带来巨大障碍。已经享有“地方特权”的地区不会轻易让中央把放出的权力收回去。地方之间争权争利会成为左右中央决策的一个重要因素，尤其是在地方的经济势力不断加强、而中央又不得不依赖地方的财政上交的情况下。这个时候，显然就不再是放权的问题，而是一个真正的分权问题。
    在这种情况下，中央政府应该对未来中国政治走向有现实的预测，采取主动的措施，利用法律手段将中央与地方的政治和经济关系原则规定下来。从现实的政治运作来看，无论意识形态的分歧如何，每个政府体制内都存在不同形式的分权。从美国联邦制的发展历史看，分权如果合理，不仅能提高效率，还能减少中央政府的许多负担。关键问题是：什么样的权中央必须保留？什么样的权地方必须拥有？中央与地方的权力关系用什么方式来保证？参照美国联邦制发展的历史，我认为中国在考虑分权问题时，应注意下列问题。一、中央政府应掌握与国家利益休戚相关的大权；而管理日常经济与政治生活的权力应属于省和地方政府。这里自然涉及一个如何定义“中央性权力”和”地方性权力”的问题，而且这种定义也不是一成不变的。中国实行的少数民族自治区制度包含分权的成份，虽然实际自治的内容很有限，但可以作为一种参考的模式。就目前中国的政治结构来看，地方自治的内容可以扩大到地方政府人员的产生和地方主要经济和社会政策的制定。二、分权的同时，要建立富有成效的地方和全国选举机制。地方自治能力与效果如何，很大程度上受地方选举的影响。选举可将地方政府的决策与当地人民的利益直接挂钩。选举的具体事务（如时间、地点、方式等），可由各地政府按情况规定，但公民的选举资格与权力必须要有全国意义上的统一的法律。三、中央对于地方的控制和管理应逐步从过去的单一的行政命令的方式转向财政调控。这是最为艰难的课题之一。没有对于经济有效的控制权，中央政府将是无能的，但仅靠行政命令显然不能奏效。四、中央与地方的分权必须要有法律的保障,还要有法律意义上的仲裁机制。如果没有一个有效的相对独立的仲裁机构，不仅中央和地方的权力得不到保障，分权也是没有法律意义上的约束力。五、在分权的同时，必须考虑如何建立全国意义上的对公民权力的保护机制问题。与美国联邦制的发展相比，中国目前已经有了一个权力很大的中央政府，从某种意义上讲，如果这个政府的功能发挥的恰当，中国的改革可以避免走许多弯路。中国的改革必须最有效地利用现有机制的功能，对一些重大问题（包括公民的基本自由权，法律机制的建立，国家体制和国家权力的定义等）作出有利于全体人民的规定。中国显然不可能再重走美国发展的道路。但美国联邦的发展经验对中国不是没有启示意义的。
    中国的分权无疑必须面对一些困难的现实问题，其中最困难的是分权与国家体制的定义问题。如果说放权是对原体制的一种调整和改革，分权则必须对原体制进行改变。分权的极限在何处？如果分权超过了现政体的可接受度，现行体制是否能够容忍这种分权继续下去？或新的体制能否在分权过程中顺利产生？美国早期建立州与联邦的分权制是因为州本身是一个权力源（虽然宪法将人民作为了联邦的权力源），各州享有理论上的自治权。目前中国本土上的各地区没有这样的自治权（宗教政策除外）。但在1997年后，中国境内将出现同一国家构架下的多政治体制的事实。随着香港和澳门回归中国，中国将实行“一国两制”。如果台湾与大陆谈判发展顺利，两岸消除敌意，走向统一，中国可能会出现“一国三制。”加上目前已经在大陆各地区运作的不同经济优惠政策和社会政策，可能会有“一国多制”的局面。这些不同的“制”实际上是各地方政府（这里暂且设想上述各地均承认自己是地方政府）拥有的“地方自治”权。这种意义上的“地方自治”不再是一个空洞的概念，也不是可以任意收回的权力，它涉及地区和该地区人民的具体权利和利益，并具有一种国际效力。如果说香港、澳门等地可有如此的“自治权，”其他地方（如四川、云南等）可不可以有同等的自治权？如果说香港与澳门的中国公民可以有更多更大的个人迁徙自由和其他自由，为什么广东、福建的中国公民不能有同等的自由？同理，如果说台湾在承认北京为中央政府的前提下可在国际上开拓外交空间，西藏、新疆是否可以效法？在同一个主权国里，不同地区的公民是否可以自由来往？对这些问题的处理不能不涉及国家的政体定义问题。
    这个问题的另一面实际上是同一主权国家内公民权力的平等问题。美国内战爆发的原因之一就是同一联邦内不同的经济体制和意识形态体制发生了不可调和的对抗。《联邦宪法》虽然规定联邦将保证联邦和各州实施共和体制，但在奴隶制、公民权力等问题上定义不清，分权不明。制宪者们原希望对于奴隶制的争论随岁月流逝自然消失，不料此问题与南北经济和政治利益联系紧密，双方的争论不但不消，反而愈演愈烈。北方认为南部奴隶制势力因占有大量奴隶而在联邦政治中享有不合比例的权力，南部奴隶主认为北部的废奴主张是要剥夺他们的合法权力。对立的结果是南北内战。内战后的联邦虽保持了原来的构架，却在联邦与州的权力分配上作了重要调整，建立了联邦主权不可分割的原则，确实保证了各州政府的“共和”体制。最重要的是消除了引起南北争端的奴隶制。中国的分权引起地方自治权的不平等，如何减少直至最终消除这种不平等是一个关系国家政权稳固的问题。
    中国的分权面临的另一个现实问题是分权与中国国家的整体利益的关系。当然这里涉及一个什么是国家整体利益的问题。从美国联邦制的发展可以看出，联邦政府权力随美国在国际事务中的影响的扩大而逐渐增大。冷战期间，美国利用其强大的军事力量与苏抗衡，不仅保证了其在西方世界的领袖地位，而且也摄取和抢夺了大量的经济资源，将美国产品强行打入世界各地市场，极大地支持了国内经济的发展和繁荣。冷战后，美国仍然以联邦政府的力量以外交和财政手段在全世界范围内开拓市场，改善国内经济不景气的状况。所以，美国国家利益的概念大大扩展了。随着经济全球化的趋势愈来愈烈，随着国际局势愈来愈呈现一种发达地区与发展中地区互相钳制，相互妥协，谈判取代武力的局面，一个国家的整体力量在国际谈判中愈加重要。中国的整体力量虽不如美国强大，但作为地区性的强权，在国际事务中也有举足轻重的影响。在考虑分权和体制改革时，如何利用已经建立起来的中国国家地位和力量来帮助发展中国的经济，开拓新的国际发展空间，十分重要。目前有一个非常值得注意的现象是，当前苏联和东欧阵营内的国家纷纷争取独立，各自为阵时，西欧和北美却在经济上和政治上开始重新组合（甚至结盟），建立经济上的州内和州际集团，联合起来，维持原有的经济和技术优势。中国在考虑如何有效地改革国内政治管理的同时，还必须注意在后冷战时代如何有效地利用国家的实力来保证国际间的和平和公平竞争。
 
【注 释】
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（完）