内容提要 在海洋自由政策观念陷入分裂和战争来临的形势下，富兰克林·罗斯福政府因势利导，实现了对美国海洋自由观的全面重塑，即在国家国际角色定位上实现了从中立国到交战国再到世界领袖的转变，在利益意涵界定上实现了从狭窄的海上私人财产豁免原则到广泛的航行自由原则的拓展，在具体政策实践上实现了从反对潜艇战到实施潜艇战的逆转。这种语境重塑和政策行动转变产生了深远而复杂的历史影响，不仅有助于美国取得太平洋战争的胜利，而且适应了战后美国国际角色定位、国家实力和国家利益的变化，开辟了将“军事航行自由”确立为美国海洋自由政策核心诉求的道路。但无论海洋自由原则如何被改造和重塑，其服务于美国自身利益的目的和本质不会变，其单边主义和实用主义的底色不会变。
关键词 富兰克林·罗斯福 海洋自由 航行自由 中立法案 无限制潜艇战
2017年2月，美国国防部网站公布《“航行自由计划”简报》，称“自建国以来，美国一直主张维护海洋自由(freedom of the seas) 这一至关重要的国家利益，并呼吁其军事力量保护之”。为了挖掘“航行自由计划”(Freedom of Navigation Program)正当性的历史依据，简报进一步引述威尔逊、罗斯福和奥巴马三位总统维护海洋自由的代表性言论，以突出美国建国至今在海洋自由政策上的延续性。美国军方认为，罗斯福政府海洋自由政策是“延续传统”。而英美两国学界的主流看法是，罗斯福的海洋自由观念和实践是美国外交史上的一个转折，只是在转折程度的认定上略有区别。其中，威廉·阿诺德-福斯特(William Arnold-Foster)基于对《大西洋宪章》的分析，认为罗斯福发展和拓宽了威尔逊的“新海洋自由”概念。爱德华·H. 比林格(Edward H. Buehrig)对比了威尔逊政府1917年与罗斯福政府1941年的相关言论，提出了罗斯福“重振”(rehabilitate)了美国海洋自由政策的观点。塞缪尔·F. 比米斯(Samuel Flagg Bemis)、珍妮特·M. 曼森(Janet M. Manson)和乔尔·I. 霍韦特(Joel I. Holwitt)则基于对珍珠港事件后潜艇战决策的分析，得出了罗斯福背弃了海洋自由传统的结论。美国军方出于政治目的断章取义固不可取，美英学界的单一侧面聚焦虽然有利于个案研究的深入，却不能提供罗斯福政府海洋自由政策的总体性画面，亦不能从较长时段揭示其历史影响。
罗斯福政府的海洋自由观念究竟是延续了传统、背弃了传统，还是重塑了传统？对这一问题的解答，显然需要基于对“海洋自由”概念的准确界定。本文借鉴语境论的概念和方法，将罗斯福的海洋自由观念置于第二次世界大战进程的具体背景下，并从美国海洋自由观念发展演变的长时段进行透视。
在当代美国政学界的一般理解中，“海洋自由”即“公海自由”(freedom of the high seas)，指一切人拥有的不受干扰地在国际海域游弋的权利，不论战时还是平时皆然。严格地说，海洋自由并非一项具体的外交政策，而是美国外交政策原则或信条之一；其具体含义并不固定，与特定时代的国家国际角色定位、实力地位和核心利益诉求联系在一起。这些因素构成的具体政策语境，影响甚至决定着时人对于海洋自由概念的思考和界定。不过，在性质和影响上，这三个方面的因素并非一致和均等。就性质而言，国家国际角色定位和核心利益诉求主要为一种主观建构，而实力地位则完全是客观现实；就影响性而言，国家角色定位是第一位因素或曰首要变量，国家实力地位次之，核心利益诉求则基本是前两者的衍生物。
从独立战争到第一次世界大战爆发前，“海上私人财产豁免”原则作为美国海洋自由政策的主题词，始终被历届政府所坚持和追求，以至于被称为“美国的(海洋自由)原则”。这里强调的是，海上私人财产豁免原则的“韧性”源于“两个适应”，即：它既与这一时期美国的中立国国际角色定位、商业利益的国家主流利益定位相适应，也与美国国力尚弱，尤其是海军力量弱小的实力地位相适应。直到19世纪末，随着美国经济军事实力空前增强，海上私人财产豁免保持了长达一个世纪之久的美国海洋自由政策核心诉求地位，才开始受到新兴海权论的有力冲击和挑战。在国际会场内外，海权论者不顾国家立场统一的重要，放言批评豁免原则已经过时，主张建立强大海军、扩大交战权利。然而，由于传统观念依然根深蒂固，他们的诉求尚未上升到国家政策层面。
第一次世界大战期间，面对德国无限制潜艇战对美国中立权利的挑战与践踏，威尔逊提出了一种“内嵌”于国际联盟的新海洋自由构想，赋予海洋自由很强的政治与法律意义，主张以集体安全抑制战争，实现“绝对航行自由”，并从变革国际法、限制海军军备和政治合作三个层面提出了具体实现途径。就政策语境而言，威尔逊为美国“预定”了世界领袖的国际角色，但他所谓的“绝对航行自由”仍是中立主义语境下的通商航海自由，并不包含军事方面的利益诉求。换言之，威尔逊的海洋自由构想存在着国家角色定位与核心利益界定之间的“失调”与错位，难以满足实力已跃居世界第二位的海军的需要。因此，在巴黎和会后期，威尔逊实际上放弃了海洋自由构想，转向与英国争夺海洋霸权。即便如此，威尔逊宣扬海洋自由的理想主义激情和形象，被永久定格在世界海洋自由历史进程中，成为日后美国在世界海洋政治领域发挥作用、介入国际海洋争端可资利用的“软实力”。
其实，威尔逊的海洋政策构想是一笔复杂的思想遗产，理想主义与现实主义交织、海洋自由与海洋霸权并存，为后来的政治家提供了多种政策选项和巨大发挥空间。20世纪二三十年代，在保守国际主义、大海军主义、和平主义和孤立主义等多种思想主张激荡碰撞和交互影响下，美国政、军、学各界基于不同的国际思想和部门利益，对威尔逊海洋政策构想进行了选择性阐释和发挥，各执己见，致使这一时期美国的海洋自由政策观念呈现“分裂”的状态。
从政府层面看，三届共和党政府虽然在外交政策思想上与威尔逊不尽相同，但在海洋自由问题上很大程度上继承了后者的观念和思路，并基于保守的国际主义、和平主义和法治主义国际关系理念，从限制海军军备、变革国际法和推动国际合作等实现途径上做出了努力。鉴于一战初期德国无限制潜艇战对美国中立权利造成巨大威胁，并把美国“拖入”战争的历史经验，限制直至废弃无限制潜艇战成为共和党政府外交工作的重点。
为此，在华盛顿会议上，沃伦·哈丁(Warren G. Harding) 政府陆军部长鲁特(Elihu Root)提出限制并最终废弃潜艇战提案，以便战时能够“保护海上中立的、非战斗人员的生命”。提案的核心是三点国际法改革建议：潜艇须遵循巡洋舰作战规则、严惩规则破坏者、潜艇不可用于摧毁商业等，希望通过对商船非战斗性和巡洋舰战争规则的重申以及对无限制潜艇战实施者的震慑，达到从国际法层面限制和最终废弃潜艇战，进而保护海洋自由的目的。这三点建议均被写入最后达成的《五国补充条约》(the Five-Power Supplemental Treaty，也称《华盛顿潜艇条约》)当中。
卡尔文·柯立芝(Calvin Coolidge)政府则召集1927年6月的美、英、日三国日内瓦海军裁减会议，为限制辅助舰船(包括巡洋舰、旗舰和驱逐舰)做出了努力。日内瓦会议失败后，1928年8月27日，柯立芝政府排除海军方面的干扰，基于避免战争危险的政治思路和“战争非法化”的法治思路，与其他14国一道签署了《白里安-凯洛格公约》。公约规定，缔约国谴责用战争解决国际争端，并在它们的相互关系中废弃以战争作为实施国家政策的工具；用和平方法解决一切争端或冲突。哥伦比亚大学历史学教授詹姆士·T. 肖特维尔(James T.Shotwell)指出，白里安-凯洛格倡议的基本设想是通过否认国家从事海上战争的权利，一劳永逸地斩断导致英美在海洋自由问题上产生分歧的战争死结。作为公约主要发起者，肖特维尔的话应该是可信的，表明实现海洋自由是公约目的之一。但公约并未设立落实相关原则的强制机制和执行机构，而且许多缔约国在批准时附加保留声明，从而削弱了公约的权威性，使之沦为一纸空文，根本不能防止战争的发生，也就无从解决海洋自由问题。
赫伯特·C. 胡佛(Herbert Clark Hoover) 就任总统后，为了修订和完善《白里安-凯洛格公约》，利用工党上台后英国政治和舆论上出现的有利于美国的变化，重启并加快英美限制海军军备会谈。1929年10月初，英国首相麦克唐纳(Ramsay MacDonald)受邀赴美会谈，胡佛总统郑重其事地提出了海洋自由问题。他指出：海洋自由问题的实质是保障公民私人战时的贸易权利，和平是其解决之道；而根据他自己在一战期间任美国粮食总署署长和战后领导欧洲救济活动的经验，所有为海洋自由目的而签订的国际协定之所以形同虚设，主要原因在于中立国家“反对以饥饿为战争武器的公众舆论”没能得以伸张。鉴于此，他提出运粮船舶享有战时不受干扰地航行权利的具体主张，强调粮船自由权利的确立将减轻平民的饥馑之苦，降低对海军武装保护运粮通道的需求，具有高于战时中立权利范畴的意义。显然，胡佛的海洋自由建议尽管具体，却了无新意，仍未跳出中立贸易的语境窠臼。纵是如此，英方谈判人员仍反对在声明中使用任何“海洋自由”字眼，理由是英国人会在思想上把这一字眼与他们的海军遭受攻击联系在一起，并提出了以“战时海上权利与豁免”的替代建议。该建议得到胡佛的默许。不过，这次会谈还是达成了限制海军的初步协议，从而为1930年伦敦海军会议的召开奠定了基础。1930年1-4月的伦敦海军会议签订了《伦敦海军条约》，第22条重申了《华盛顿海军条约》附约关于无限制潜艇战的规定，并强调该“规则须作为成文国际法加以遵守”，有效期“不受(条约)期限限制”。换言之，《伦敦海军条约》表达了把潜艇须执行巡洋舰战争规则、无限制潜艇战非法作为永久性国际法规则确定下来的意图；而这一意图是对美国一贯的海洋自由主张的承认和支持，即任何商业船只，不论其国籍归属，均具有不可否认的非战斗船只属性，因此决不允许不经警告便加以击沉；因此，《伦敦海军条约》某种程度上可视为一战后美国共和党政府海洋自由观念的胜利。
共和党政府实现海洋自由的思路以和平主义思潮为舆论基础，并与各种和平主义团体的兴起和积极推动密切相关。一战后，一批知名国际法学家、大学教授加入和平主义运动中，成为这些团体的组织者和领导者。他们基于国际主义和法治主义理念，从理论论证和政策设计等方面服务于裁军运动和“非战”运动，并密切关注与海洋自由相关的政治议题。其中，颇具声势和影响力的是1925年由肖特维尔领衔的美国裁军和安全委员会(the American Committee on Disarmament and Security)与卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace)发起的旨在改变美国中立立场的运动。他们指出，尽管有《国联盟约》和《洛迦诺公约》存在，但欧洲秩序的稳定仍未真正实现，问题的根源在于欧洲国家对于美国中立政策充满担忧，认为美国的中立政策对公约违反国有利，而对维护集体秩序的国家不利，后一类国家可能会因冒犯美国的中立权利而引火烧身；因此，美国的中立姿态对“有组织和平”的维持构成严重阻碍。为了破除这一障碍，肖特维尔建议美国政府对中立政策进行两方面的改进：第一，承诺把背弃以和平手段解决争端誓约并诉诸战争的国家认定为侵略者；第二，宣布美国捍卫中立但绝不妨碍集体制裁的实施，绝不纵容侵略。《白里安-凯洛格公约》签订后，肖特维尔又进一步发挥废弃战争作为国家政策工具的思想，提出缔结多边国际条约、废弃中立作为国际政策工具的设想。他认为，随着非战公约的签订，中立主义已经过时，“如果仍抱着在海军的支持和护卫下动用自由船只向发动侵略的国家运送物资的权利不放，那就是打着海洋自由的旗号，行与侵略者为伍、维持海上无政府状态之勾当”，是虚伪而自私的。显然，肖氏废弃中立政策的设想，基于对国际法效力的信仰，充满了理想主义激情，与孤立主义有所区别，发出了1935-1937年国会通过《中立法案》、放弃中立权利的先声。
对于美国行政当局坚持绝对海洋自由主张和通过国际条约限制军备的政策，海军方面颇有非议，他们希望国家采取增强军事实力、建立强大海军和扩大交战权利的政策。这种政策取向的集中表达者，是海战学院前院长、海军少将威廉·L. 罗杰斯(William L. Rodgers)。在华盛顿会议之后召开国际会议以变革海战法则讨论渐起的背景下，罗杰斯在《美国国际法杂志》发表文章，代表海军提出了海战国际法修改建议，以影响美国政府的政策立场。文章指出，摧毁敌国财产和国计民生是赢得战争的有效、正常和合理方式，因此，“一切海战的最高目的是控制海上贸易”。但是，随着交通运输技术突飞猛进，国家间的相互依赖度日益加强，社会和国家生活的高度组织化，现存以伸张中立权、限制交战权为特征的国际法以及美国所坚持的海上私人财产豁免原则均已不合时宜。此外，潜艇等新式武器的战争效用有目共睹，任何从法律和实践上废弃潜艇战的意图终将徒劳无功，美国对海军军备的“自我限制”实非明智之举。因此，在国际法修正和编纂过程中，美国应该反思其厚中立权而薄交战权的旧式海洋自由政策，向一战中有利于盟国的实践和规则做出倾斜性调整；美国的政策应该建立在一支强大海军、世界一流商船业务以及“适宜的国际法规则”(suitable code of international law)三大基础之上，如此方能预防战争，或在美国保持中立的战争中捍卫美国权益。所谓“适宜的国际法规则”，即有利于交战国控制国际贸易的战争法则。可见，罗杰斯并不主张美国放弃中立，但反对绝对主义海洋自由观，并主张扩大交战权利。这种“积极的中立政策”是罗杰斯修正国际法建议的核心要义，也是海军方面的主流意见。
美国政府的海军政策和海洋自由路线在国会中不乏支持者，其主要代言人是参议院对外关系委员会主席威廉·博拉(William E. Borah)。作为华盛顿海军会议的首倡者和非战公约的积极鼓动者，博拉极为重视海洋自由问题。1928年2月和1929年1月，他两次在国会提出敦促海军大国召开国际会议、重新编纂海洋法的议案。他认为，仅凭以海洋自由为原则的海洋法便可保护自己的贸易，因此，美国不必急于从事竞争性海军建设，而应把召集国际会议，调整现存国际海洋法体系，就海洋自由达成彻底谅解作为当务之急。显然，博拉的海洋自由观也是传统意义上的，旨在保护美国的通商航海自由。但这种仅靠国际法实现海洋自由的天真想法并不能赢得广泛支持。有评论指出，对于博拉的海洋自由倡议，美国人众说纷纭、莫衷一是。可见，与军政界一样，此时美国民众在海洋自由问题上也陷入分裂。这为国会抛弃中立权利营造了有利的舆论氛围。
在孤立主义狂潮中，1935年8月31日美国参众两院一致通过《中立法案》，授权总统对交战国实行武器禁售和禁运，禁止美国船只向交战国运送武器、弹药等战争物资，并告诫所有美国公民不得冒险乘坐交战双方的船只。尽管法案称美国并未由此而放弃自己的主权权利，但实际上表达了一种美国不会再像第一次世界大战时期那样行使和维护中立权利的主张。1936年2月28日，美国国会通过了经修订的中立法，新增三条内容：(一)禁止贷款给交战国；(二)将武器禁运的执行权交给总统；(三)武器禁运不适用于拉丁美洲。这些规定漠视交战国实际上存在侵略者和被侵略者的区别，对它们一律实施禁运和禁贷，从而背弃了凯洛格公约精神。1937年中立法则把武器军火出口的禁令扩大适用于内战状态，尽管总统获得了一定自由裁量权(如“现购自运”条款)，但对美国公民个体自由的限制却进一步收紧，明确禁止武装商船，禁止公民乘坐交战国商船旅行，与交战国贸易的美国商人则不允许运送武器。这些规定实质上放弃了美国曾无比珍视的中立权利，发出了美国不再积极捍卫海洋自由的明确信号。
总之，中立法不仅放弃了中立语境下的海洋自由权，也放弃了集体安全语境下的海洋自由追求，而且这种放弃与威尔逊的暗自放弃存在着本质区别：后者的目的是转向海洋霸权，尚属积极有为的政策动向；前者的放弃则是消极的、无原则的，是避战自保、无所作为的表现，必然产生难以估量的恶果。历史学者罗伯特·A. 戴文(Robert A. Divine)指出，《中立法案》不仅放弃了美国的主权权利，还开创了一个恶劣先例——它告知轴心国，即便它们对美国人的财产横加践踏，美国也不会对此暴行和征服做任何干涉。 把《中立法案》所放弃的权利提升到主权高度，未免有些言过其实，却道出了中立法为“错误观念”、不能使美国避免战争的缘由所在。
综上所述，20世纪二三十年代，美国政、军高层在海洋自由政策观念上陷入了严重观点分歧和认知混乱中：中立国国际角色定位经由“中立法”而更加巩固，然而传统中立权利却被无原则地放弃；政府反对潜艇战的主张经由国际条约的签订而得偿所愿，却遭到军方的严厉质疑和挑战。而此时，国际上法西斯主义加快了对外扩张的步伐，战争烽火已经遍布欧亚大陆并继续向外蔓延，大西洋航线的畅通、美洲的安全均处在前所未有的巨大威胁之中。传统海洋自由观念已经支离破碎，集体安全框架下的海洋自由远未实现，如何在政策和思想资源均有限的情况下捍卫美国一向珍视的海洋自由权利，作为一项严峻挑战摆在了富兰克林·罗斯福政府面前。
罗斯福是坚定的威尔逊式国际主义者，但上任之初适逢美国陷入史无前例的严重经济社会危机之中，也是孤立主义登峰造极之时，为了赢得国会对其“新政”的支持，他不得不在《中立法案》上做出让步。不过，他始终没有放弃对海洋自由的信仰和重视。比如，在1937年《中立法案》制定过程中，他曾提出增加“报复条款”的设想，即在公海上以中立国为目的地的美国财产被交战国船只掳获和转移的情况下，国会应授权总统扣押该交战国或其公民在美等量财产，以此作为被扣押美国财产的担保和促使交战国调整拿捕行动的筹码。该设想虽为国务卿科德尔·赫尔(Cordell Hull)所劝阻，却表明了罗斯福内心对于维护美国传统中立权利的重视。更重要的是，在改变《中立法案》的政策实践中，罗斯福政府根据战略形势的变化和需要，因势利导，逐渐实现了对美国海洋自由观念之政策语境的重构，即从中立国到交战国(世界领袖)的转变，从商业利益政策语境到战略安全利益政策语境的转变，并在此基础上采取了一系列突破传统的政策行动，从而在根本上重塑了美国的海洋自由观念。
罗斯福对美国海洋自由观念的重塑，是从修改《中立法案》，突破中立主义话语藩篱开始的。1939年7月，罗斯福强烈呼吁国会领袖采取严肃行动，修改1937年《中立法案》的禁运条款，要求在现款交付和利用英法船只运输的前提条件下，允许交战国购买美国武器。这项有利于英、法并以遏阻德国进攻为目的的法案，最初为国会所拒绝。1939年9月1日，德国突袭波兰，第二次世界大战全面爆发。德国随即展开无限制潜艇战，9月3日，美国客轮“雅典娜”号未经警告便被击沉，导致四百余人丧生。在此局势下，罗斯福发表“炉边谈话”，没有像威尔逊那样要求美国人民“在思想上和行动上均保持中立”，只是宣称美国“将永远是一个中立国”，但不“要求每一个美国人在思想上也保持中立”。这一表态，实际上为他日后修改和放弃中立法、重塑美国国际角色和海洋自由观念埋下了伏笔。
罗斯福政府采取了一些旨在突破中立法束缚的实际性行动。在这次“炉边谈话”中，罗斯福指出，“美国的安全现在和将来都是同西半球及其邻近海域的安全联系在一起的”，“尽一切努力阻止战争扩大到南北美洲”是美国的国家责任。为了贯彻这一思想，罗斯福倡议召开美洲国家外长会议，商讨建立西半球中立防护区事宜。1939年10月3日，大会通过的《巴拿马宣言》称：美洲各共和国只要仍维持着自身的中立，便拥有在毗邻美洲大陆水域免受任何非美洲交战国任何敌对行动影响的固有权利；为维护这一固有权利，美洲国家可单独或集体在此水域进行巡逻。显然，罗斯福政府此举仿效了历史上的“武装中立联盟”，意在把《中立法》所体现的消极中立转变为积极中立。11月3日，在罗斯福的强烈要求下，国会开始改变立场，通过了1939年《中立法案》，在“现款自运”的基础上结束了武器禁运。这是罗斯福修改《中立法案》所取得的一个初步胜利，打开了放弃中立法体系，重构海洋自由政策语境并调整相关政策的历史进程之门。
然而，德国“闪电战”展示的现代战争的惊人速度和机动性使罗斯福认识到，单纯美洲集体中立防务并不能确保美国船只自由航行的权利，更无力“御敌于国门之外”、捍卫美洲的安全。为了弥补防务漏洞，罗斯福又采取了两方面的政策：一是向国会申请追加国防拨款，强烈要求加强美国的武装防御力量；二是未雨绸缪，积极寻求获得海外基地，为大西洋巡航提供基地，甚至为与德国可能的军事对抗作战略准备。1940年6月28日，美国国会通过了《促进国防及其他目的法案》，同意加快海军建设，迈出了加强美国武装防御的重要一步；但该法案第14部分(a)款却对总统运送任何战舰给任何交战国的权力做出严格限制。面对国会的阻挠及不断恶化的欧洲战争形势，罗斯福及其内阁决定绕过国会，直接采取行政手段，并于9月2日与英国达成“驱逐舰换基地”协定。据此，美国向英国提供50艘超过服役期限的旧驱逐舰以对付德国潜艇，确保大西洋航道的畅通；英国则同意将纽芬兰、百慕大、巴哈马群岛、牙买加、圣卢西亚、特立尼达、安提瓜岛以及英属圭亚那的海空军基地租借给美国99年。英国首相丘吉尔指出，该协议的达成和实施“标志着美国已从中立国转为非交战国”，即除了实际派遣武装部队参战外，美国会尽一切力量帮助英国。从长远看，对美国而言，“驱逐舰换基地”协定的重要意义，在于它开启了大规模获取海外基地以确保海上航线和国家安全的进程。借此，美国的海上军事前沿向大西洋深处推进了数百英里，初步奠定了其海上霸主地位的基础。军舰航行自由的重要性日益凸显，逐渐成为美国海洋自由追求的题中应有之义。
1941年3月11日，经国会两个月的讨论和修改后，罗斯福总统签署了《进一步促进美国国防及其他目的法案》，即通常所称的“租借法案”。法案授权总统可以通过出售、交换、转让和租借等方式，向其对美国安全具有重大防御意义的国家提供武器、军用物资、粮食等任何军需品。法案的实施，不仅使美国实质性地由中立国变成了非交战国，而且标志着作为传统海洋自由观念政策语境的“中立主义”遭到了彻底否定和放弃。在法案审议和听证过程中，包括国务卿赫尔、海军部长弗兰克·诺克斯(Frank Knox)和陆军部长约翰·史汀生(John Stimson)在内的内阁要员悉数到场，从外交和战略角度分析援助英、法的必要性和紧迫性。参议院和众议院对外关系委员会则从自卫权、“相互性”(mutuality)等国际法基本准则，以及“非战公约”精神等层面，论证“租借法案”的合法性，强调德、意、日的侵略行为违反了“非战公约”宗旨，赋予其他签约国拒绝履行中立义务、为遭受攻击的国家提供经济和物资(包括军火)援助的权利。他们的观点战胜了国会中的孤立主义派，不仅保证了“租借法案”的通过，而且有力宣扬了放弃中立、积极介入战争的观点。正如当时著名国际法学家昆西·赖特(Quincy Wright)所指出的：该法案的重要意义在于，从国际法角度提出了非交战国拥有对目前交战双方“区别对待”(discriminate)的自由的主张，从而背弃了作为中立法根基的“不偏不倚”(impartiality)和“中庸节制”(abstention)的原则。司法部长罗伯特·H.杰克逊(Robert H. Jackson)也基于20世纪国际法思想的进展指出，在一个相互依存的时代，所有签约国在维护和平上均有直接利益，战争仅攸关交战国利益的情况已不复存在；形成于19世纪的中立规则，而今已无任何适用性；20世纪的国际法“为针对违反国际条约的国家采取区别对待行动，提供了广阔操作空间”。总之，这些言论的要义在于：从20世纪国际法的新发展看，不仅30年代的《中立法案》背离了潮流，而且19世纪的中立法原则亦当休矣；美国应该“光明正大”地以交战国身份参与当前的世界纷争中去。
随着《中立法案》被抛弃，“海洋自由”开始被重新纳入罗斯福的国家政策话语系统之中，成为其论证援助英、法并逐步介入战争进程的有力理由。
1941年5月27日，即英国海军击沉德国军舰“俾斯麦”号当天，罗斯福发表“炉边谈话”，表达对于英、美两国所面临的严峻形势的担忧。他强调在大西洋上被击沉的英国舰船数量远远超出了英、美造船厂补充损失的能力，指出“轴心国永远也不能达到征服世界的目的，除非它们首先取得对海洋的控制”。为了论证援英抗德的正当性，罗斯福“乞灵”于海洋自由原则，强调：“一切自由——这里指的是生存的自由，而不是征服和压制其他民族的自由——都取决于海洋自由。全部美洲史——北美、中美和南美的历史——都无可避免地与这几个字眼联系在了一起：‘海洋自由’”；“为了争取和保卫海洋自由而战——为了我们自己的航运，为了我们姊妹共和国的贸易，为了一切国家使用世界贸易通道的权利——也为了我们自身的安全”是美国的传统；美国“将积极抵抗希特勒取得海洋控制的一切企图……重申(reassert)关于海洋自由的传统主张”。1941年6月20日，罗斯福总统致函国会，报告美国货船“罗欣·穆尔”号(Rohin Moor)被德国潜艇击沉事件，谴责德国的行为违背了国际公认的战争规则、“公然践踏了美国船只海上自由航行的权利”。重要的是，罗斯福并没有停留在商业利益层面重申绝对海洋自由观，而是从纳粹德国“国际政策”的实质出发，进一步揭示该事件的政治安全意涵。他指出，“穆尔”号被击沉不仅暴露了德意志第三帝国明目张胆地实施恐怖政策的丑恶面目，而且揭示了其国际政策的目的：“此前，其非法侵略行为是陆地征服阴谋的前奏，而今的事件则是第三帝国为实现攫取公海控制之最高目标而迈出的第一步……它是一个警告：如果不制止德国的扩张行为，那么美国公海权利的实现就将仰赖德国之鼻息。”
不难发现，罗斯福对海洋自由的“重申”，并非对威尔逊绝对主义海洋自由主张的原样复位，而始终把海洋自由与海洋控制联系在一起，超越传统的中立和商业利益政策语境，主要从交战国和战略安全利益视角，阐述并规划海洋自由思想。显然，对中立主义的摈弃，冲破了重塑海洋自由观念的最大语境障碍，为进一步重塑国家角色定位和利益意涵创造了可能性。
与威尔逊一样，罗斯福也把“海洋自由”设定为对德战争和战后和平的目的之一，并希望得到国际社会的肯定和接纳。1941年8月14日，罗斯福与丘吉尔共同签署《大西洋宪章》，确认作为英、美两国“国家政策共同原则和未来世界和平基础”的八点原则。其中，第七点原则表示：未来的和平“应使所有人能够在公海上不受阻碍地穿梭航行”。为了避免给孤立主义分子提供指责罗斯福追随威尔逊、回归国联路线的口实，宪章对海洋自由的表述作了模糊化处理，尽量从美国民众更为熟悉的经济层面论说。尽管如此，当时英国退役海军军官威廉·阿诺德-福斯特还是敏锐地指出：当把该原则与关于贸易和获取原料自由的第四点原则、免予恐惧和匮乏自由的第六点原则以及放弃使用武力的第八点原则联系在一起，作为一个有机整体加以解读，便会发现“整部宪章所倡导的安全观超越了《国联盟约》的安全观”，在这种新安全观念中，“海洋自由将成为一种更大的自由，即(无论陆上还是海上均)无虞于肆意以商业阻碍为国家武器的自由的组成部分”。福斯特所说的“新安全观”，即集体安全和普遍安全；在他看来，只有普遍安全体系下的海洋自由才是“真正的海洋自由”，即这种自由不是无条件地提供给“一切人”，而是提供给尊重和平的人；不是没有保障的自由，而是受到普遍安全保证的自由——这种普遍安全将能够使侵略行为的受害者保持其从海外获得给养的生命线的开放。福斯特对《大西洋宪章》所表达的海洋自由观的解读，指出了罗斯福将海洋自由与未来国际秩序相联系并拓展其内涵的重大意义，却不能涵盖罗斯福海洋自由观的全部。一则，他没有指出隐藏在罗斯福未来世界秩序规划后面的世界领袖的国家角色预设；二则，他没有涉及此后罗斯福在此问题上更为明确和更为系统的一次谈话。
出于冲破孤立主义束缚、参加世界反法西斯战争的紧迫目的，罗斯福一般从交战国立场阐发其海洋自由观，但这并不意味着他完全遗忘了威尔逊在一战时期为美国预定的“世界领袖”的国际角色。实际上，在关于美国参战目的和战后国际秩序的一系列重要论述中，罗斯福始终是从美国的“世界领袖”身份定位出发的。而且，在1939-1941年的外交大辩论中，以罗斯福为代表的美国应该充当“世界领袖”的国际主义观点，开始成为美国社会的共识。《大西洋宪章》签署后，《纽约时报》社论称“这是孤立主义的终结，是美国承担天然地落在世界大国肩上的责任的新时代的开始”。无疑地，《大西洋宪章》所阐发的海洋自由观是基于美国为“世界领袖”的国际角色定位。
罗斯福关于维护海洋自由最为系统的一次谈话，是1941年9月11日的“炉边谈话”。针对1941年9月4日美国驱逐舰“格里尔”号(Greer)在本国宣布自卫的水域遭德国潜艇袭击的事件，罗斯福在谈话中愤然揭露纳粹德国控制和主宰海洋的野心，并从“长远角度”审视和阐述了其海洋自由观。主要内容可概括为三个方面：第一，海洋自由虽然是美国的传统政策，却具有普遍性。他以与威尔逊相似的话语指出：“美国世世代代都曾为海洋自由的普遍原则而战斗。这一政策虽则简单，却具有基础性和根本性意义。它意味着：任何国家都无权将远离陆地战争实际战区的全球浩瀚海洋变成其他国家商业活动的危险之地”；海洋自由政策贯穿于美国全部历史之中并一再经受考验，“不仅适用于大西洋，也适用于太平洋和其他一切海洋”。这里，罗斯福表达了将美国的海洋自由原则适用于全球海洋的主张。第二，无限制潜艇战与海洋自由完全对立。他指出，纳粹德国在1941年的无限制潜艇战“对于美国历史悠久的(海洋自由)政策构成了挑衅，构成了侵略”；纳粹潜艇和快艇“是大西洋上的响尾蛇”，威胁着公海的自由通道地位，挑战美国的主权，攻击美国的独立、自由，威胁着美国“最宝贵的权利”。这里，罗斯福仍然认为无限制潜艇战是违反国际法和美国原则的卑劣行为，是断不可取的。第三，海洋自由对美国的安全具有重大意义。罗斯福指出，“完整地维护美国防务有两个屏障：第一是我们向希特勒的敌人运送战略物资的运输线；第二是公海上我们的船只的航行自由。”
对于这次“炉边谈话”所阐述的海洋自由观，比林格通过与威尔逊1917年相关论述进行对比分析，做出两点评论：其一，罗斯福是在“用赤裸裸的均势话语”谈论海洋自由问题，超越了威尔逊的法制主义视角；具体表现在美国与世界政治关系的思考上，着眼点主要是战斗效率，而不再限于(中立)法律规范；其二，罗斯福对海洋自由的论说，并未充分化解老概念中固有的混淆，即经济意涵与政治意涵的混淆。这里，比林格指出了罗斯福海洋自由思考基点相对于先前的重大转换，也就是在政策语境上以战略安全利益话语取代了中立海上商业利益话语，颇具见地；但若以为罗斯福对通商航海利益的强调，是其未能厘清海洋自由之政治意涵的表现，则很可能误解了罗斯福的良苦用心。的确，罗斯福对海洋自由的阐发中商业利益套话比比皆是，但这是赢得民众理解支持、顺利推行自己政策的精明策略——毕竟传统海洋自由观念才是美国民众最为熟悉和最容易接受的概念，新观念的培育须循此渐进；此时美国尚未正式参战，大张旗鼓宣扬海洋自由的政治军事含义，势必引起国内孤立主义的强势反弹，也会在国际上造成不必要的麻烦。显然，与比林格相比，福斯特对于罗斯福话语策略灵活性的认识要高出一筹。
其实，细读罗斯福对海洋自由的阐释不难发现，商业利益虽仍被一再强调，但国家安全和实力均衡却是主导性视角。不止于此，在重构政策语境的基础上，罗斯福还进一步把“航行自由”确认为“完整地维护美国防务的两个屏障”之一，从而为丰富和拓宽海洋自由的军事意涵预留出了空间。如此推断的逻辑是：既然罗斯福已经把“运送物资补给线”，也就是通商航海定义为第一道防务屏障，那么，其口中的第二屏障“公海航行自由”的所指显然应在商船之外，意指军舰航行自由。这一“弦外之音”尽管微妙，却并不难以捕捉。
此外，这一推断并非完全基于文本细读，同时建立在对此后罗斯福政府相关政策行动的观察和分析之上。事实证明，罗斯福是用实际政策和行动去实现海洋自由核心诉求由海上私人财产豁免向航行自由转变的。
首先采取的一项政策举措是武装美国商船。1941年10月9日，罗斯福在致国会咨文中提出了撤销1937年中立法禁止武装美国商船条款的建议。他强调，出于平民防卫目的武装商船的做法古已有之，既未被现行国际法所禁止，也在1937年之前的美国历史上司空见惯；况且当前德国的无限制潜艇战已经严重威胁着美国商船船员、乘客和货物的安全，因此，武装商船是“当务之急、极为紧迫”。其实，罗斯福为武装商船提出的历史证据并非无懈可击。前已有述，历史上美国竭力追求的海洋自由原则是海上私人财产豁免，该原则的基本假设是：商船人员为“非战斗人员”并因此而享有免遭拦截和截获的权利。美国尽管未加入1856年《巴黎宣言》，但此后实际遵守了废止武装私掠的规定，并在1898年与西班牙的战争中，正式宣布放弃武装私掠实践。因此，武装商船是对1856年以来美国海洋自由政策的一次重大“背离”，突破了商船船员为非战斗人员的美国传统观念。不仅如此，围绕该议案而进行的国会听证表明，从国家战略安全角度重新界定海洋自由，并采取相应政策已成为罗斯福政府的普遍共识。在国会众议院对外关系委员会听证会上，海军部长诺克斯强调当前战争形势下衡量海洋自由的“尺度”应该是“安全”而非经济利益，并要求据此采取相应措施，消除一切限制和障碍，以“确保大西洋彼岸的大陆继续保留在友好国家的手中和控制之下”。国务卿赫尔指出，一旦希特勒成功征服大不列颠并控制公海，侵略的危险便逼近到美国人的“家门口”；因此，美国必须把维护自身安全确立为指导行动的“统一性原则”并采取“最为有效的自卫方式”，武装商船便是这样的一种自卫方式。可见，诺克斯和赫尔均从国家安全战略角度阐述武装商船之必要性，与罗斯福诉诸古老国际法规则和国家实践的论证路径不同，但在重新界定海洋自由原则的意图上，他们却高度一致。
另一项更为重大的决策是实施无限制潜艇战。1941年12月7日，在日本偷袭珍珠港约4个半小时候之后，美国海军作战部长哈罗德·R. 斯塔克(Harold R. Stark)下达了一则虽然简短却意义重大的指令：“对日本的无限制潜艇战实施以牙还牙的反击。”由于相关档案文件记录阙如，罗斯福总统是否预先知晓并批准了该项决策，至今仍为历史谜案，但罗斯福心照不宣地批准了美国海军酝酿已久的无限制潜艇战计划，默认了海军“擅自”做出的实施无限制潜艇战决策，却是不争的事实。美国海军在太平洋战场上坚决执行了该项命令之事实，亦是毋庸置疑的。1941-1945年，美国潜艇总共击沉日本商船1750艘，并导致10.5万日本平民葬身太平洋。太平洋舰队潜艇部队司令查尔斯·A. 洛克伍德(Charles A. Lockwood)曾用“对敌船格沉勿论”(Sink ‘Em All)一词，概括美国对日潜艇战不加区别军人与平民的残酷性。
1916年，威尔逊总统曾强烈谴责德国无限制潜艇战“与人道主义原则格格不入”；战后，经过共和党政府的持续努力，无限制潜艇战的非法性相继写入1922年《华盛顿海军条约》、1930年《伦敦海军条约》和1936年《伦敦潜艇公约》，被所有签约国确认为理应遵守的战争规范；1941年9月，罗斯福也公开声称无限制潜艇战“构成了对美国传统政策的挑战和侵犯”，表达了无限制潜艇战与海洋自由原则根本对立的观点。然而，珍珠港事件发生后，在日本并未对美实施潜艇战的情况下，美国随即做出无限制潜艇战决策，在极短的时间内完成了由无限制潜艇战“坚定”反对者到“无情”实施者的巨大转变，其“突兀性”着实令人瞠目与不解。珍妮特·M. 曼森(Janet M. Manson)断言：“在美国历史上，没有任何其他外交政策转变的幅度能与这一决定相提并论。”比米斯则慨叹：“美国此举违背和抛弃了其古老的与生俱来的海洋自由权利”；从此，“海洋自由沉没于大洋之底”。这里说的“海洋自由”是传统意义上的，即中立贸易利益语境下，以海上私人财产免于掳获为诉求的海洋自由原则；正是基于这种概念，比米斯等人才得出了无限制潜艇战决策背弃了海洋自由原则的结论。
需要指出的是，对日无限制潜艇战决策的出台并非一蹴而就，也并不意味着对海洋自由原则的真正放弃。该决策是罗斯福在战争环境下重塑美国海洋自由政策语境，从交战国立场和战略安全角度调整具体海洋措施的结果。其对美国海洋自由政策所产生的直接影响，便是突破了《中立法》对加强美国防御力量的限制，重新定义了商船海员的战斗人员地位，突破了国际条约关于无限制潜艇战的限制性规定。无限制潜艇战决策与美国海洋控制的战略逻辑完全一致，标志着20世纪以来在公海领域，从威尔逊绝对主义海洋自由观念到罗斯福更加现实主义和实用主义的新型海洋自由观念转变的完成。
以上考察表明，在国内孤立主义盛行、国际上战争风云激荡的历史背景下，罗斯福政府审时度势，因势利导，不仅“复活”了美国人的海洋自由梦想，而且从语境重构和政策突破两个层面实现了对海洋自由观念的全面重塑。这一重构和突破之所以能够实现，无疑是诸多因素综合作用的结果，包括20世纪二三十年代美国政军高层海洋自由观的分裂、罗斯福本人的大海军情结、战争期间总统权力及威望的不断上升、战争造成的有利时机等。简言之，大危机和大战的特殊时代背景为罗斯福重塑海洋自由观念创造了难得的历史条件，而这种重塑对于美国突破“观念禁区”，执行合理海洋战略，赢得对德意日法西斯战争的胜利，发挥了巨大作用。不过，这一重塑的历史意义不仅限于当时的特定时代，更对战后美国的海洋自由政策产生了深远且复杂的影响。
从具体政策效果层面看，对日潜艇战有助于美国取得太平洋战争的胜利。首先，潜艇战扮演了消灭日本海军力量的重要角色。太平洋战争期间，日本被击沉各类军舰共计549艘，合计吨位约130万吨，其中被美国潜艇击沉201艘，吨位约37.5万吨，贡献率仅次于美国航母。其次，达到了从根本上消灭日本商船队的目的。战争期间，日本商船总吨位为1010万吨，美国潜艇共击沉日本商船1113艘，占日本船只总量的55%，吨位总量的54%多；击毙日本商船海员逾1.6万人，致伤逾6千人。最后，对日本本土的潜艇封锁战极大削减了日本人的营养摄入，造成广泛的营养不良和饥饿，发挥了瓦解日本战时工业生产、军队后备力量和国民战争意志的作用。总之，美国对日潜艇封锁战极为成功，以至专门研究潜艇战的历史学家克雷·布莱尔(Clay Blair，Jr.)断言：进攻帕劳、菲律宾、硫磺岛和冲绳，以及向日本城市投掷燃烧弹和原子弹，均实无必要，因为，尽管一些日本人狂热地希望坚持到底、战斗到最后一人，但仅靠潜艇封锁便能最终击败这种自杀式冲动。
二战终结之际，美国的超级大国地位已经牢固确立。单就海军实力而言，1940年7月至1945年8月的5年间，美国海军在役人员飙升为340余万，扩大了近20倍；修建的军舰总吨位扩大了6倍，数量为11万艘，扩大了60倍，其中主力舰1,286艘，包括10艘战列舰、18艘大型航母、9艘小型航母、158艘各类巡洋舰、874艘驱逐舰和217艘潜艇；战争结束时，正在执行任务的战列舰23艘、航母99艘、巡洋舰72艘、驱逐舰740艘和潜艇235艘；海军飞机是原来的24倍，战争结束时正在服役4.1万架。美国海军称霸世界海洋，壮大成为人类有史以来最强大的海军。当战争结束时，美国已在大约100个国家和地区建立了2000余处军事基地，美国的全球基地网雏形已成；即便经过战后复原和削减，战后初期美国的海外基地锐减，但仍不低于480个，可以在任何选定海域实施进攻作战。此外，战争期间，美国的商船制造业和海运业蓬勃发展，及至战争结束，美国已成长为毫无争议的世界第一海运强国。
美国新获得的世界头号海洋大国地位，意味着海上战略安全利益与海上通商贸易利益同等重要，不可偏废。由此，传统海洋自由原则，由于其狭隘的利益意涵，已不能适应美国的国际地位和战略利益需要。正如比林格1944年所指出的：在美国压倒性海军实力的阴影下，历史上的海洋自由原则已形同“侏儒”(lilliputian)，不足以为世界最强大海军的部署提供指导原则；从今之后，主导美国公海政策的将是“安全需要”，不仅包括在其他国家处于战争状态时保障美国商船的安全，也包括在西半球方圆几百英里范围内免于交战的安全，还包括防止世界和平受到干扰的安全。他认为，只有完全摆脱先前纯粹经济意涵的羁绊，从“海洋控制”的战略出发，改造海洋自由概念，使之成为一种意涵“足够广泛和积极”的指导原则，方能同时适用于和平与战争两种状态。
可以说，罗斯福政府对海洋自由观念的重塑，无形中适应了战后美国的国际地位和战略利益需要，并因此而产生了深远的影响。
第一，罗斯福对海洋自由的阐述，在总体语境上实现了战略安全语境对中立贸易语境的替换，这不仅标志着美国人的兴趣点发生了从规范海战行为到追求“海洋控制”的转移，而且为战后美国世界领袖的定位和新国家安全观的确立奠定了基础。其一，罗斯福的海洋控制战略隐含着对美国的世界霸主地位预设；其二，罗斯福在阐述海洋自由问题时，已经开始大量使用“国家安全”而不是“国防”来指称美国的安全问题；其三，罗斯福的“四大自由”演说和“一切自由都取决于海洋自由”的断言，丰富了国家安全的内涵，道出了海洋自由对于美国国家安全的意义。
第二，罗斯福找到了实现积极控制海洋的有效方式——“航行自由”。在《大西洋宪章》中，他强调“公海上不受阻碍地穿梭航行”应作为未来世界和平的基础原则之一；在1941年9月11日关于海洋自由的“炉边谈话”中，他把“航行自由”确认为“完整维护美国防务的两个屏障”之一；他1945年3月批准的渔业保护区草案和大陆架草案均明确指出，公海航行自由的原则和权利不应因此受到影响。可见，在罗斯福的意识中，“航行自由”是海洋自由原则的首要诉求，也是美国实现控制海洋的必由之路。
相较于传统的“海上私人财产豁免”主张，“航行自由”是一种更为宽泛的表述，既包括商船的航行自由，也包括军舰的航行自由；以此为核心主张，退可保证海上通商利益，进可保证美国武装力量的全球机动性，能够充分发挥维护美国国家安全和海洋霸权的作用。从这种意义上讲，罗斯福提出的是一种新型海洋自由观念，以“航行自由”为核心利益诉求是其主要特征之一。
总之，罗斯福对美国海洋自由观念之国家国际角色(世界领袖)和核心利益意涵(航行自由)的重塑，指向鲜明，与战后美国的国际角色定位、国家利益现实和全球战略构想高度契合，为进一步规划以维护海洋霸权为旨归的海洋自由问题提供了基本语境框架。
战后美国历届政府无不高度重视罗斯福的海洋自由遗产，并在实践中不断丰富和发展。1945年10月27日，杜鲁门总统在海军节庆祝活动上就美国对外政策原则发表演说，把“一切国家都应当享有海洋自由，以及在边界河流、水道和流经多国的河流、水道航行的平等权利”确认为美国十二项外交政策基本原则之一。不仅如此，1945年12月9日，杜鲁门在致国会的特别咨文中明确提出，美国要充当世界领袖。这样，杜鲁门便全面继承了罗斯福的海洋自由遗产。艾森豪威尔政府上台后，面对世界范围内涌动的扩大近海管辖权浪潮，确立了“捍卫海洋自由原则”的政策立场，强调海洋自由对于美国安全利益、海运利益和渔业利益的重要性，并在1958年和1960年两次联合国海洋法会议上为此做出了努力。进入70年代，第三次联合国海洋法会议拉开帷幕，尼克松政府、福特政府在相关政策中，都明确地把领海、海峡、专属经济区和大陆架内的航行自由确定为美国的关键利益和基本目标。卡特政府更是于1979年制定并实施“航行自由计划”，以应对沿海国家的“过度海洋主张”对美国海洋大国地位的挑战，保证美国军事力量的全球机动畅通。“航行自由”由此而成为美国海洋自由政策的主题词。1986年，里根政府助理国务卿约翰·内格罗蓬特(John D. Negroponte)把“海洋自由”界定为“海军和海上贸易在世界海洋上的行动自由，既包括在无垠的海面上从一个大陆到另一个大陆的航行和飞越的自由，也包括穿越最狭窄海峡从一片海域到另一片海域的航行和飞越自由”。军舰的航行自由与商业航行自由等量齐观。当代美国国防部的定义更加强调海军舰船的航行自由权：海洋自由，不仅仅包括商船通过国际水道的自由，也指对海洋及其上空合法使用的一切权利和自由，包括军事舰船和飞机对海洋及其上空的使用。
总之，战后美国历届政府都继承了罗斯福以世界领袖为国家角色定位、以航行自由为核心主张的海洋自由观，并在政策执行中将重心逐渐向军事方面的航行自由转移，维护美国世界海洋霸权的意图日益明显，从而发展了罗斯福的海洋自由观。
本文的研究在一定程度上揭示了先前关于罗斯福政府海洋自由观念历史定位种种观点的偏差和不足。首先，军方的“延续说”显然不够准确，为了给自己的航行自由行动“张目”，掩盖了航行自由确立为美国海洋自由政策“口号”之前，长期以“海上私人财产豁免”为政策口号，追求中立商业利益的历史。其次，比米斯等人的“背弃说”在指出罗斯福背离传统海上私人财产豁免原则上无疑是正确的，但就此得出美国从此放弃了海洋自由追求的结论，却失之仓促，没有顾及战后美国仍然高度重视海洋自由政策的事实。最后，福斯特的“发展说”和比林格的“重振说”对比了罗斯福和威尔逊的海洋自由观，分别指出了罗斯福在拓展海洋自由核心内涵、转换海洋自由政策总体语境方面的贡献，具有一定的启发性；不过，“当代人写当代史”的书写方式决定了他们不可能从更高层面和更长时段对罗斯福的海洋自由观进行“鸟瞰”和“回视”，同样没能对其国家角色定位和核心利益意涵做出更清晰的界定。
有鉴于此，本文基于长时段历史考察，把罗斯福政府对美国海洋自由观的改造命之为“重塑”，以凸显这种改造的全面性及其影响的深刻性。实际上，美国的海洋自由政策经历了双重嬗变，即在国家国际角色定位上从中立国到世界领袖国的转变，在核心利益意涵或主题词上从“海上私人财产豁免”到“航行自由”的嬗变。在这漫长演变过程中，威尔逊和富兰克林·罗斯福无疑发挥了关键性转折作用。前者为美国“预定”了世界领袖的国家角色定位，建立了仅次于英国的强大海军，并提出在集体安全框架内实现海洋自由的构想，但未能在核心利益意涵上突破传统概念的束缚。相较而言，罗斯福对海洋自由观念的改造力度更大，幅度更广，不仅彻底抛弃了中立主义的国家角色定位，从观念和现实上均“坐实”了美国的世界领袖地位，而且在核心利益诉求层面实现了航行自由对海上私人财产豁免的取代，在具体政策层面实现了从反对潜艇战到实施潜艇战的逆转。简言之，罗斯福在海洋自由政策话语层面实现了世界领袖-战略安全利益话语对中立主义-商业利益话语的全面取代，而且这一重塑适应了战争需要和战后美国国际地位、国家利益的新现实，并因此产生了深远影响。这些都是威尔逊不可比拟的。
最后需要指出的是，无论威尔逊还是罗斯福，在重塑美国海洋自由概念之初，都有一些美好的国际主义理想，希望把他们的海洋自由观念融入战后世界秩序之中。然而，他们的设想却无一变为现实。《大西洋宪章》曾明确宣称，应该确立海洋自由在未来世界和平的基础性原则地位；但结束二战的几项重大条约和《联合国宪章》均未提及海洋自由问题。对此，当代美国外交史学者阿明·拉帕波特(Armin Rappaport)、威廉·E. 威克斯(William Earl Weeks)喟叹道：罗斯福关于海洋自由的希望“遭受了与威尔逊的梦想同样的命运；所有人享有海洋自由的不受限制的权力，仍旧没有国际公约的保证。”其实，二者历史命运的相似，并非偶然和巧合，而揭示了一个为美国决策者讳莫如深的事实：海洋自由原则无论如何改造和重塑，其服务于美国自身利益的目的和本质不会变，其单边主义和实用主义的底色不会变。
杜鲁门总统在其回忆录中提到，在筹备联合国的过程中，他曾仔细地阅读了威尔逊关于国际联盟的一切写作和演讲，逐字逐句地读过参议院关于凡尔赛条约的辩论记录。据此也许可以推断，杜鲁门对威尔逊在海洋政策上由“海洋自由构想”到海洋霸权的转向“心有戚戚”，对国会否决国联盟约的决定有所共鸣。1945年9月28日，联合国成立前夕，杜鲁门政府单方面发表《杜鲁门公告》，声称技术的发展要求美国必须拓展对沿海的司法管辖权，在毗连的公海区域设立保护区，以保卫渔业以及对大陆架矿产资源开发利用的专属权利。此举挑战了作为海洋自由“基石”的狭窄近海管辖权原则，因此被认为是对海洋自由原则的“篡改”和“严重挑战”，美国就此迈出了战后世界范围内“封闭海洋”的第一步。杜鲁门政府用这一实际行动再次印证了美国海洋自由政策观念服务于美国国家利益的本质。
历史上，力量尚弱之时，为了保持行动自由，美国没有加入国际海洋法秩序当中去；而后，美国已经成长为世界海洋霸主，又怎么会让国际法原则束缚其控制海洋的手脚呢？因此，海洋自由原则未出现在《联合国宪章》等国际文件中，并不是因为它受到了其他国家的抵制，而很可能是因为作为海洋霸主的美国根本不想“作茧自缚”，把海洋自由原则纳入由其自身倡导的多边主义国际秩序框架中，以防限制其控制海洋的自由。
原文载《世界历史》2022年第1期。因微信平台限制，注释从略。如需查阅或引用，请阅原文。
