罗思东：美国地方政府体制“碎片化”述评
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时间:2005年8月13日 作者：罗思东（厦门大学副教授） 来源:美国政治与法律网
[摘 要] 美国地方政府体制的“碎片化”，是地方政府数量庞大、功能重叠、边界不清的形象称谓。多元民主理论认为它有利于保障公民的直接政治参与，公共选择理论则将其视为表达公共经济领域中消费者偏好的制度工具。另一方面，碎片化的地方政府体制所产生的整体效益低下、部分特别地方政府民主程度与效率不够、以及无力应对社会问题等弊端，招致了持久的批评。
从美国开始大都市区化进程至今，地方政治权力在诸多地方政府之间的分割，及其所产生的地方政府体制的分裂，即“碎片化”（fragmentation），也就是所谓的“巴尔干化”（balkanization），构成有效解决大都市区经济与社会问题的结构性障碍，甚至有时候还被认为是产生大都市区多种经济社会问题的主要原因。对地方政府碎片化现象进行剖析，有利于全面、深刻把握当代美国诸多大都市区问题产生的根源，以及解决这些问题的区域主义（regionalism）政策所面临的结构性障碍。
一、地方政府“碎片化”的涵义
美国地方政府共分五类，一般地方政府为县、市、镇，特别地方政府为学区和专区（special district），彼此之间没有相属关系。根据美国学者的定义，碎片化是“在城市地区，由于政府职权的划分和政府管辖权限与边界的增殖而产生的复杂状况。”（dagger, 1981）奥斯特罗姆从地方公共经济组织的角度，提出碎片化“可以定义为某一特定服务安排者的集体消费单位的数量。”（奥斯特罗姆，2004：131）碎片化的具体内容是指，“地方政府不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且这些政府在地域和功能上彼此交叉重叠”，（harrigan and vogel, 2000: 11）“在公共计划中缺乏协同”。（dye, 1994: 368）
根据美国人口普查局2002年的政府统计数据，从1952-2002年五十年间，虽然由于学区的归并与减少，地方政府的总数减少了1/4，却仍高达87,525个。与此同时，城市与专区的数量则大幅增加，城市增加了15%，专区更是猛增近一倍，达35,000余个。自20世纪初期就开始出现的地方政府的分裂现象，并未得到缓解，而是以专区政府快速增殖的方式持续存在。这产生了两方面的后果：一方面，大量的郊区城市由于专区政府提供的公共服务，在很大程度上减小了对中心城市的依赖，抵制了中心城市的兼并与城郊融合，保持了自身的独立性、排他性，造成大都市区内一般性政府众多，将整个地区割裂为数十、甚至上百块。1997年，美国大都市区内地方政府的数量平均为114个，包括两个县、42个市或镇、49个专区和21个学区，每10万大都市区居民中存在的政府数量平均为18个。在15个最大的大都市区中，芝加哥大都市区内的地方政府数量最为庞大，达1,458个；圣路易斯大都市区每10万居民中存在的政府数量居于首位，达31.7个。（altshuler, 1999: 23）
另一方面，由于专区政府不是按地域划分，而是按服务需求和政府职能划分，不同的专区提供不同的服务，常常在地域上相互交叉，并且同州与一般地方政府的部分职能发生重叠，故而形成一张五彩斑斓的大都市区政治地图。这些政府向居民收取不同的税收和费用，有的时候，多个地方机构同时提供一项公共服务，而有时一项活动又无人负责。一位居民经常很难弄清楚他们所缴纳的各项税收被用于何处，谁该承担公共服务的责任。美国学者南希·伯恩斯即使是从访谈的政府规划者或者政府蓝页电话本上介绍的地方政府官员那里，也无法全部弄清马萨诸塞州米德尔塞克斯（middlesex）县境内专区的名称和界线。（burns, 1994: 12-13）对此，理查德·戴格评论说，“在政府的管辖权限以一种不断混乱的方式增殖、重叠、相互交叉的情况下，一个人也许会相信，要画出一条穿过这个迷宫的路线，不是无能为力，就是不值一试。”（dagger, 1981）
地方政府的权限被局限于一个规模较小的特定区域（地方一般政府）或功能（地方特别政府）范围之内，各自固守自身的利益，整个区域难以进行合理的规划与协调发展，成为解决大都市地区诸多经济社会问题的主要障碍。中心城市与郊区之间、郊区与郊区之间的界线与差别，由于州与地方的法律制度，而变得无法逾越，一个地方的繁荣往往以另一个地方的衰败为代价。单个郊区的同质性越来越强的同时，整个大都市区的异质性也不断增强，美国社会传统中的社区意识也呈现出瓦解之势。郊区的自治城市实际上演变成为一部分人的私产，而郊区化则意味着美国人生活和文化的私有化，城市的边界成为区分“我们与他们，我们的问题与他们的问题，我们的钱与他们的钱，我们的未来与他们的未来的标志。那些有钱的人，只需要从一边跨越到另一边，就能得到更好的学校，安全的街道和更加同质的邻里。”（frug, 1999: 8）
二、对地方政府“碎片化”的解释
地方政府的碎片化现象，在美国有着深厚的政治思想传统和制度基础。从殖民地时期开始，美国的地方政治就继承了英国从中古时代以来形成的乡村自治的习惯，即一个地方，“按惯例享有若干不受外来干预的权利，自行处理和决定自己的事务，在一定意义上乃是自足的小共同体。”在18世纪的人民主权学说产生广泛影响之前，乡村自治所依据的并非民主原则，“而是一个近乎常识的信念：一个人只有能够对和他有关的事情发表意见，才能对他所处的社区保持责任感。移居北美的英国人将这种传统带来，在新的土地上建立了自治的制度，发展了自治的能力。”（李剑鸣，2002：306）正如日后托克维尔所观察到的，美国各州的政治或行政生活，有三个中心，依次为乡镇、县和州。“建立君主政体和创造共和政体的是人，而乡镇却似乎直接出于上帝之手。”（托克维尔，1997：66）乡镇的原生性和重要性由此可窥一斑。近代政治思想产生后，美国人又从人民主权学说来解释乡镇自由，认为乡镇是自由制度和自由精神的保障。因此，维持地方相对独立和自治的政治地位，体现了美国人对于民主和自由价值的理解。作为美国社会精英代表的开国先辈们心目中的“民主”，并非“民众不受制约的统治”——他们对这种统治心怀恐惧。开国先辈们心中的民主，“是指一种直接表达大多数人意愿的政府体制，表达的途径通常是类似于古代城邦小区域内能实现的民众集会。”（霍夫斯塔特，1994：15-16）这种实质内容为地方自治的“民主”，而非“不受制约的统治”，才是财产与自由的真正保障。
这种被称为“草根民主”的地方自治的精神，在19世纪美国的西进运动中同样得以充分体现。向西迁徙的移民在开疆拓土的过程中，在面临自然环境的挑战的同时，还要解决移民人群的公共治理与服务问题，这是移民们在西部安身立命、发家致富的前提，由此衍生出了移民共同体的民主政治。美国历史学家弗里德里克·特纳在其著名的“边疆学说”中提出，移民的向西扩张促进了美国的个人主义，而个人主义则促进了民主制度。埃尔金斯（stanley elkins）和麦基特里克（eric mckitrick）认为，特纳指出了美国民主与美国边疆之间的有机联系，但他却未构建一个理论框架来证实这一联系。这两位学者以新移民社区的建立过程，对边疆与美国民主间的有机联系进行实证的考察之后提出，如果政治民主被理解为多数的民众对政府的控制与操纵，那么实现这类控制的方式就是民众对公共事务的广泛参与、领导权的分散以及个人能力在政治中发挥作用。对民主的这种理解很快在新移民社区（比如大量的县、镇）的塑造过程中成形，“其焦点毫无疑问地在于参与──大量民众对影响他们生活的决定的参与。”（elkins and mckitrick, 1954）19世纪的一位法律权威观察到，“美国的体制是一种完全分散的体制，它的首要与核心的观念是，地方事务应该由地方当局来管理。”（teaford, 1979: 5）作为这一观念的体现，中西部、西部的州与准州，为了竞相吸引移民，对于作为地方社区政府建制条件的人口规模，要求非常宽松，小型的地方建制单位遂不断出现和生长。
公民对地方政治和公共事务的直接参与，是草根民主精神最重要的特征。尽管代议制民主已经成为现代工业社会民主的主流，人民也要求规模较大、层次较高的政府在决策和行动上应该有效率、有力量，但是在地方，美国人对直接参与的民主形式仍然充满了持续的向往之情，在实践中努力使地方政府保持在较小的规模，以保障居民对地方政治的参与和对官僚的有效监督，并追求地方社区的同质性，以保证政治权力的集中和管理的有效。罗伯特·达尔在对代议制民主的效率与草根民主的自治反复权衡之后，认为5万至20万人口的城市是后工业社会的美国实施民主的最合理单位，既能够让居民积极投票，又不至于让政府活动陷于琐碎小事。达尔力求从民主的角度坚持地方政府的真正意涵，他认为，像纽约市这样所辖人口规模庞大的政府，或者区域主义者追求的大都市规模的政府，与其说是地方政府，不如说是类似于国家或省的政府。他提出质疑，如果一个大都市的政府不能分散到小的地域单位，那么，大都市还能成为民主的城市吗？（dahl, 1967）直到20世纪末期，达尔还没有想出如何摆脱“公民参与和体制效率之间的两难”，但是有一点对他来说非常重要，那就是，民主需要更小的政治单位和多元的市民社会，才能得到更好的实现。（达尔，1999：109-127）实际上，虽然纽约是美国最早实践大都市区政府的大都市区（1898年），但纵贯整个20世纪，纽约对大都市区的治理体制缺乏改革兴趣。在横跨3个州，地域遍及31个县、800个市以及1,000多个服务区的纽约大都市区，没有大都市区政府以及有效的区域规划或者制度化的合作。尽管自由派学者和“好政府”的倡导者认为这种治理体制无序、无效，但更多的居民和他们的选任官员更喜欢相对的自治，以及由此而来的自治政府。（yaro, 2000）
草根民主传统是对碎片化的地方政府的政治学解释，反映出处于生长期的资本主义所特有的无拘无束、反对特权和精英的自由放任精神。在西北边疆实践着的民主精神，也代表了一种市场价值的取向，意味着“对所有人开放机会，为有能力的人提供职业，从地方层次开始，表现出对以任何方式控制政府以促进商业的兴奋之情。在小镇文化中伴随政治需要而来的原则，不是贵族式的义务，而是交易。交易的代理人数量巨大，需求持久，砍价不休。与此相应，占据交易委托人和支配地位的，不是传统的精英，而是商人。”（elkins and mckitrick, 1954）
这样，在规模适当的地方社区，政治上的草根民主与经济上的市场价值得以相互融通，成为公共选择理论解释地方政府“百衲被”现象的思想源泉。公共选择的理论家把个人主义、自利以及个人理性等这些“草根”价值，从方法论意义上看成是其理论假设的前提。美国进入工业化社会以后，区域经济和社会问题日益凸显，为了解决这些问题，出现了“一个区域、一个政府”的呼声。对此，公共选择理论以“蒂堡特模型”及“多中心政治体制”的合理性与效率作为回应，来说明地方政府的碎片化现象，将地方政府视为竞争性市场中公共物品和服务的提供者和生产者，为这一现象作出了合理的经济学解释。奥斯特罗姆、蒂堡特和沃伦认为，在大都市区建立大型的政府组织，可能会产生回应迟缓、服务成本上升、效率低下、公共生活凋敝等问题。相反，在多中心的政治体制中，大都市区公共物品和服务的提供者、生产者之间，可以像市场中的企业一样进行竞争，从而获得实实在在的收益。大量地方政府的存在，及其所提供服务的多样性，使这些政府作为“交易的代理人”，为作为消费者的地方居民提供了选择的可能性，使他们流向在服务和税收方面符合自身偏好的社区。因此，“如果多中心政治体制能够解决冲突，并在适当的约束之内维持竞争，那么它就能够成为富有活力的安排，来解决大都市地区各种各样的公共问题。”（ostrom, tiebout and warren, 1961）
多中心政治体制的理论，也体现了美国宪政思想中的联邦主义精神。在汉密尔顿看来，邦联制的主要弊病，“在于立法原则是以各州或各州政府的共同的或集体的权能为单位，而不是以它们包含的各个个人为单位”，因此，“必须使联邦的权威达到政府的唯一真正对象——公民个人的身上”，（汉密尔顿，1995：73,74）唯有如此，才可实现正义。奥斯特罗姆据此认为，“这样，联邦政体就要求每一个政府单位都是根据单个的个人组成”，“众多的政府单位有并存的管辖权。”（奥斯特罗姆，2003：43,92）正如另一位研究联邦制的著名学者丹尼尔·伊拉扎所观察到的，“美国的地方政府获得了有关得到确立的政治权力的根本的手段，因为他们能够将非集权化精神──如果你愿意的话是指联邦主义的精神──运用到他们的日常运作以及他们与其他政府的交涉中去。”（伊拉扎，2004：226）因此，保守的联邦制理论认为，小规模、易控制的政府，更接近于人民。20世纪80年代的新联邦主义者更是觉得，州与地方政府拥有足够的财力处置地方问题，联邦政府对州与地方事务的干预，必然违背州与城市官员及选民的意志。
为了论证众多地方政府提供服务的公正和效率，奥斯特罗姆等人将政府所提供的公共物品和服务的性质分为三种：（1）公共物品源于控制间接后果、外部性或溢出效应；（2）政府提供公共物品是因为某些物品或服务无法打包供给；（3）公共物品是为了维持对地方事务的某些偏好状态。毫无疑问，在大都市区范围内，一个区域范围的政府在提供这三类公共物品和服务方面，也许并不一定会比众多数量的小政府更有效率，尤其是大量专区政府的出现，弥补了郊区一般地方政府因自治权限的制约在服务范围和功能上的不足，区域性政府的设想和试验在这些方面更是缺乏竞争力。因此，公共选择理论以消费者的共同偏好为标准，来确定提供服务的范围与水平，进而确定地方政府的功能与边界。这样，也可以排除在合并体制下，一些消费者被迫为不需要的服务付费，而另一些真正需要服务的消费者又得不到想要的服务的现象。（奥斯特罗姆，2004：96）从这个角度来看，“虽然，每一项服务都由不同的政府来承担并不理想，因为那样就使得很多交叠的地方政府的存在成为必要，但是在这种情况下，公民个人能够更加准确地表达自己的偏好，只不过有可能因有太多的政府而无法明了该向哪个政府表达哪种偏好。”从此可以看出，奥斯特罗姆认识到这种地方政府体制的复杂性，如同前文南希·伯恩斯所具体描述的那样。但是，为了个人偏好，这种复杂性是值得忍受的，并形象地说：“一个人同时属于几个地方政府，这看上去也许有点复杂，但无非也和在不同的商店里购物的复杂程度差不多 ── 一些商店是综合百货店，另一些是专卖店而已。” （奥斯特罗姆，2004：95, 98）
然而，批评者认为，“大都市地区的碎片化和公共服务的差异，不过是具有不同偏好的个人，追求公共物品消费最大满意度的自然的、逻辑的结果。碎片化被视为表达个人偏好的一种有效的制度工具。”（cox and nartowicz, 1980）实质上，大量的地方政府不过是自利的个人，在市场失灵的条件下满足其偏好，在大都市地区追求局部利益最大化的政治产物。公共选择理论无法面对诸如大都市地区的种族与居住隔离、贫困等社会问题，无法弥合中心城市与郊区之间日益加深的经济和社会鸿沟。这一理论的研究“将重心主要放在比较大城市与小城市的绩效上，而没有对政治上碎片化的区域与政治上整合的区域在处理区域性问题上的能力进行比较。”（frisken and norris, 2001）1974年一批知名学者总结说：“当前的地方政府体制无法满足一个日益显现的大都市区社会的需求。大都市地区碎片化和重叠的政府，（1）恶化了资源与社会需求间的不平衡；（2）使大都市区社会问题的解决更加困难；（3）阻止了对服务的有效管理。”（stephens and wikstrom, 2000: 44）这个提要包含了对地方政府碎片化现象批评的基本内容。
三、对地方政府“碎片化”的批评
从公共经济学的视角看，美国地方政府体制无疑是有效满足多样化的服务需求的最合理选择。然而，公共选择理论家自己也承认，蒂堡特“用脚投票”表达偏好的方式，实际上“是一种成本很高的行为，绝大多数公民都不会仅仅因为对城市服务不满意而搬迁。”（奥斯特罗姆，2004：96）在更多的时候，大都市地区的居民选择投票和直接参与的方式，去发展一种多中心的政治体制，以调整不同偏好的个人或单位之间的关系。大量增殖的专区政府正是这种选择的结果。但是，专区政府却被认为在其产生和运作的过程中，公民参与的程度和民主精神远远不够，成为对地方政府碎片化进行批评的角度之一。
另外，当地方政府作为服务的供给者，成为市场主体，成为维持消费者个人偏好的制度工具时，它便丧失了治理市场竞争所产生的外部性和社会不公的可能性。这被托德·斯旺斯特罗姆称为公共选择理论的“阿基里斯之踵”，（swanstrom, 2001）也是区域主义对地方政府碎片化进行抨击的主要原因，使得区域主义者试图在更大的范围内和更高的层次上，寻求解决大都市地区经济社会问题的更好途径。
1.对专区政府民主性和责任性不足的批评
专区政府的产生，主要是为了弥补一般地方政府提供服务所需财力的不足，满足大都市地区的居民对多样化服务的需求。另外，专区还可以作为联邦政府和州政府执行区域性政策的制度工具，这就决定了专区政府财政资金来源的多样性。在1996-1997财政年度，美国所有专区政府的财政收入接近914亿美元，其中只有一半左右的收入（50.1％）来自专区本身的资源（主要包括受权征收的财产税、销售税以及与其职能相应的收费项目），约有四分之一（25.25％）的收入来自公用事业的收费（包括水、电、煤气、交通四项），还有接近四分之一（23.94％）的收入来自政府间转移支付。（us census bureau, 1997）从不同类型专区的财政收入来看，有43％的专区有权征收财产税，这类专区所涉及服务项目包括图书馆、医院、健康、高速公路、机场、消防、自然资源、公园、娱乐、公墓等；近25％的专区依靠服务性收费，比如污水处理、固体垃圾处理、供水及其它公用事业型专区；差不多30％的专区依赖于其它政府的援助、税收分享、公房出租及其补偿款，这类专区的服务包括教育、水土保持、住房与社区发展等。（kemp, 1999: 8）
从上述分类可以看出，不具有排他性、或者打包提供可能性较小的公共物品和服务，大多由地方财产税承担，该项税收由专区直接征收，或者由专区所在县代征。居民对用于这类专区的税收资金使用的监督，不可能像消费者付费的项目那样直接和明确，而对于由政府间转移支付资助的专区，地方居民更是不可能知道、也很少去关心它们的资金运作情况了。“当地方政府依赖于外来的财政资源时，有效工作的刺激就较小。”（奥斯特罗姆，2004：188）这直接导致了许多专区政府官员责任感的下降，政府效率的降低，也使这类政府的民主性大打折扣，常常损及相关居民的利益。
从专区政府管理机构的产生看，也乏民主性可言。专区委员会大约只有一半（52％）的成员是由选民选举产生，而且一般也只有很少的选民参加专区的选举。在委员会成员是由州长、州议会甚或拐弯抹角的方式任命产生、或者兼职的情况下，专区机构的不民主性质便会更趋恶化。（stephens and wikstrom, 1998）为一个城市提供某项服务的专区的委员会，如果市长、县首席执行官、州长分别任命部分委员，那么这个专区的决策必然会受到不同地方、不同党派利益的牵扯和影响，委员会往往成为政治斗争的场所，哪里还谈得上对公众的责任与服务的效率。（hamilton, 1999: 186-187）更有甚者，生活于某一专区内的居民并不必然是够条件参与专区政治的公民，有些专区甚至规定只有拥有一定财产的居民才具有专区的投票权，将投票权变成了一种特权。有人认为产生这种现象的主要原因在州的政策，对州政府创设专区的必然性提出质疑：“州的政策促成了专区的产生，引起地方治理结构的迅速变动。这些具有创收、支出和借贷权力的专区加剧了地方政府的混杂状态，可能改善、但也可能损害地方政府服务投送的义务和责任、效率、经济或者是平等。”（mccabe, 2000）
显然，在美国地方政治当中，专区已经由于其在大都市地区提供公共物品和服务的必要性、同时又因其所造成的地方政府碎片化现象和对政府效率及民主价值的侵害，而成为一把“双刃剑”。对于设立专区的赞同，和对专区的批评，似乎也陷入一种循环论证的怪圈当中。如果不是州政府对一般地方政府的征税及其它自治权力的限制，由专区提供的公共物品和服务，本可由一般地方政府在大量专区增殖之前，通过扩大税源、加强规制等渠道来承担，这样就没有必要去创置大量的专区。但是，在郊区化几乎成为美国人意识形态象征的20世纪（特别是后半叶），州的政治常常受到郊区居民的控制。郊区居民总是试图把自己同中心城市在经济和社会上分隔开来，同时又无力或无意单独承担在广大地域内供给一些必要的公共物品的责任。于是，他们通过创置专区，获得必要的服务，增加选择的机会，提高在郊区生活的质量，作为代价，又不得不忍受专区带来的一些负面影响。
2.自由主义者对碎片化的批评
在整个20世纪，各个时期的自由派人士，从应对大都市地区的经济社会问题出发，从来没有停止过对地方政府与政治分裂状态的批评与责难。1922年，切斯特·马克赛（chester maxey）在《全国城市评论》上撰文认为，由于大都市地区的政治发展滞后于经济和社会的发展，地方政府的权力呈现出分割状态，损害了经济和社会发展所取得的成就。（stephens and wikstrom, 2000: 34）1942年，著名学者维克多·琼斯在代表作《大都市区政府》中提出，“大都市地区分崩离析的地方政府，导致了不公平的服务，造成了服务需求与满足需求的财力之间的差距，对社会、经济和政治制度发展的政治控制也趋于瓦解和消散。”（jones, 1942: 52）
战后，在多种因素的刺激之下，郊区呈现出迅速的蔓延之势，城市人口、制造业乃至服务业也不断地向郊区迁移。碎片化的郊区政府依据自身的需要，充分利用了分区规划等地方自治权，强化了琼斯所描述的政治现象，稀释了美国人传统的社区观念和对社区的心理皈依。50年代，政治学家罗伯特·伍德针对这一消极现象进行了评论，认为这些郊区政府无力给大都市区居民带来共同体意识和归属感，同时，由于缺乏区域性的制度安排，地方居民又不可能产生对更高层次的政府和社会秩序的忠诚。因此，区域性的问题找不到解决的渠道，整个区域无法形成长远的观点，丧失了进行合理规划和唤醒区域整体意识的能力。（wood, 1958）
1966年，经济发展委员会（ced）在一份报告中说：“小型、碎片化、复制、重叠的地方政府的大量存在，令人感到困惑，它们无力应对管理现代城市事务时所面临的障碍和困难。”（wikstrom, 1978）艾德里安和普雷斯以“合法的原子化”来形容大都市地区的政治破碎，认为在一些需要大量投资的服务领域，过多的地方政治单位会造成社会资源的浪费。非但如此，它给人们带来的最大困惑在于，大都市区居民无力在诸多问题的解决上达成一致，这些问题包括政府组织、财政、社区的衰败与复兴、学校、种族关系以及土地利用的管制，等等。大家普遍认为，这些本应就其解决达成一致的问题，已经影响到了社区共同的生活。（adrian and press, 1968: 65-66, 68）
对于公共选择理论给地方政府碎片化所进行的辩护，英国学者肯尼思·牛顿在1975年的一篇著名论文中提出反驳，认为对城市政治的个人主义解释，忽略了城市地区碎片化的地方政府体制造成的严重的社会和政治后果。牛顿指出，碎片化的真正原因，是富人们欲求在郊区创设自治的社区，把他们与穷人和少数族裔人群分隔开来，将这些人遗弃于衰落的中心城市。在郊区的政府，极力使用诸如分区规划、税收等工具，来稳固其税基，逃避其对于自身界线之外的大都市区问题所应承担的责任。（harrigan and vogel, 2000: 14）对于郊区政府运用分区规划来追求社区的同质性，排斥贫困人口和少数族裔人群来说，这个评论可谓一针见血。而按照公共选择理论，应用地方自治的权限，来维持对于本地事务的偏好，属于地方政府为居民提供的基本公共物品，无可厚非。然而，恰恰是这一点，使得每个地方政府都试图创建和吸引富有价值的税基，同时将昂贵的社会成本外部化，排斥有色人群，构成对平等的公民权利的挑战。虽然因为“接近人民”，“地方政府从逻辑上讲是提供公共服务的最合理的机构，然而却非解决美国社区必然面临的社会问题的最合逻辑的选择”，“随着时间的推移，区域主义证明了其存在的价值。”（grossman and wallis, 1994）
20世纪90年代复兴的区域主义继承了前期的自由主义者对地方政府碎片化的批评，将大都市地区久治不愈的痼疾归咎于地方政府体制的分裂。与70年代之前区域主义的探索实践强调公共服务的规模效益不同，90年代的区域主义者将批评的重点，特别放在了碎片化的地方政府对整个区域经济、社会公正和中心城市与郊区关系的负面影响上。戴维·腊斯克指责郊区“地方政府的极度碎片化，强化了种族和经济的隔离。政府间的竞争常常抑制了整个地区迎接经济挑战的能力。”（rusk, 1995: 47）安东尼·唐斯把“政府权力在地理上的破碎结构”，看成是制约大都市区成长的首要原因，导致了社会不公，社会难以取得整体的效率。除非这种分裂的地方政府结构所产生的后果得以有效的处理，否则与大都市区成长相关的问题就不可能得到明显的纠正。（downs, 1994: 17, 30）这个观点在数年后得到哈佛大学教授杰拉尔德·弗拉格的回应和赞许，尽管他并不赞成区域性政府作为可行的解决方案。（frug, 2002）
著名的区域主义政治家和学者奥菲尔德从城郊发展失衡的角度，对地方政府碎片化的消极后果进行了抨击。他认为，社区的分裂导致整个区域的社会和经济需求都集中到了中心城市和近郊区，而这两个地区由于资源基础薄弱，无力承担这些负担。环绕在这些中心地区外围的郊区，由于社会负担小，又拥有足够的财力，在市场、交通和劳动力资源上坐享区域经济之利的同时，利用政治权力逃避了经济发展的社会成本和责任。在土地利用和规划上，外围的郊区政府为了吸引富裕居民，争夺税基，追求浪费土地和环境资源的低密度增长方式，让整个大都市区承担郊区蔓延所需的基础设施建设费用，提升了旧城地区的税收水平，进一步加剧了中心城市与新郊区之间的经济和社会不公。（orfield, 1997: 74）1960年，中心城市的人均收入多于郊区，为郊区的105％，1980年下降至80％，到90年代初期，更是减少到不及郊区的60％。（hamilton, 1999: 16）美国的政治传统和地方制度，使中心城市无力扭转这种趋势，城市政府财政捉襟见肘，无暇顾及社会问题。联邦政府曾经试图缓解中心城市的社会问题，却因种种原因而遭挫折。（罗思东，2004a,2004b）这使许多有识之士认识到，因地方政府碎片化导致的问题，需要放在区域主义的视野下观察和思考，并以区域主义的对策才能加以有效的治理。
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（本文部分内容发表于《经济社会体制比较》2005年第4期，这里发布的是全文；感谢罗思东教授惠寄）
美国政治与法律网（www.ciapl.com）发布 2005年8月13日
