满运龙：1619年弗吉尼亚议会探微
时间:2005年9月3日 作者：满运龙（芝加哥麦坚石国际律师事务所律师） 来源:美国政治与法律网
1619年，在弗吉尼亚召开了英属美洲殖民史上的第一次居民代表议会。很快，代议制度在其它殖民地上纷纷采用，成为英属美洲殖民政体的一大特色。[1]在后来的殖民地与宗主国的关系中，议会发展成殖民地利益的主要代言人，并领导了18世纪末北美大陆13个殖民地的独立运动。作为北美议会的始祖，1619年弗吉尼亚议会历来受到史家重视。但是，由于现存原始材料有限，加上不同时代史家各取所需，随意发挥，把很多议会后来发展出来的特征视为自始即有，使得对这次会议的记述在很多方面不符合实情。
这里依据原始材料（主要包括约翰·波瑞〈john pory〉所做的会议记录[2]和 1619 年前后弗吉尼亚公司发布的有关指令[3]和最新史学成果，力图对1619年弗吉尼亚议会的背景和议程做一实事求是的描述。
一、背景
在弗吉尼亚议会建立问题上，起码有三个长期被人们广为接受的看法：（1）议会是殖民地居民要求和斗争的结果；（2）在是否建立议会问题上，弗吉尼亚公司内部存在着两派争论；（3 ）弗吉尼亚议会是有意识仿照英国议会建立的。本节有关部分将对前两个看法略加分析，第三个看法将在第四节内论及。
设立殖民地议会的决策是弗吉尼亚公司在1618年11月18日召开的股东大会上作出的。被称为“大特许状”（great charter ）的决议称，为把殖民地建成“繁荣之邦”，使居民得享“幸福的引导和管理”，应按公司“自身大会制度的良好秩序”在弗吉尼亚建立由“官吏和正当法律构成的值得称慕的政府形式”。同时，任命乔治·耶德利（george yeardley）为殖民地新任总督。在接着制订的给耶德利的指令中，要求他招集一个由总督、 参事会和居民代表（ burgess ）组成的大议会（ great assembly）。除特殊情况外，大议会每年只开一次， 居民代表由“每一城镇、百户地或特别种殖园的居民各选两人组成”。大议会用多数通过方式作出决议，但总督有权否决。议会有权“咨议和决定所有有关殖民地公共福利的事务，”“制定和公布对殖民地幸福和良好政府所必要的一般法律和法令”。 1618年的这份指令业已散佚，史家们认为1621年的另一份指令实际包括了1618年指令的条文，因此一般借1621年指令说明1618年指令的内容。）次年1月29日，耶德利携带委任状和指令从伦敦起航， 奔赴弗吉尼亚。
披阅现存史料，找不出任何证据，表明殖民地居民曾在公司做出这一决策前夕提出过建立议会的要求。从当时殖民地居民的状况分析，这种情况发生的可能性也微乎其微。此时，殖民地居民不足400人， 其中大多数是契约雇工，既无财产，也无社会地位，无法提出权力要求。一部分是早年来的“老移民”，1616年契约满后分到小块土地。他们虽有要求权力的可能，但人数太少（具体数目难以确定，约在几十人上下），又无组织，难以左右公司决策。最有地位提出权力要求的是私营种殖园的园主，可他们绝大多数身在英国，任公司要职。他们的争权行为，是公司内股东间的争夺，不应算作殖民地居民的权力要求。因此，那种认为殖民地居民主动争取议会的说法，不过是后世史家或根据后来历史发展的情况，或出于证明盎格鲁——美利坚人的“自治”天性的愿望，而做出的臆断，并无事实根据。
所有材料都表明，弗吉尼亚议会是弗吉尼亚公司主动设立的。但公司采取这一行动的动机却不是出于对“自由”政体的信念，而是从经济利益出发，根据殖民地现状对殖民方针进行调整，目的是维护公司股东的投资利润，不是保护殖民地居民的政治权利。
1618年时，弗吉尼亚公司已进行11年之久的殖民事业面临重重困难。公司把殖民从一开始便作为商业经营，股东们企图从投资中赚到利润。但公司对殖民地开拓所需要的资本投入估计不足，殖民地非但没有及时产生商业利润，反而使公司背上了大批债务。殖民地的情况更令人心寒。1616年，共有1600多人由公司出资运送到弗吉尼亚，其中1000多人在航行途中或到达后不久死亡，300余人返回英国，只剩下300多人。[4]企冀急功近利的股东们深感失望，纷纷退出公司，许多人迟迟不肯兑现早已承诺的股份，致使公司财政陷入危机。恰在这时，公司分红期限届满，根本拿不出资金分给股东，只好将殖民地土地作抵，按股份（每股50英亩）分给股东和服役已满的移民。
土地分配带来了公司殖民事业的两大转折：一是缓解了公司财政危机，使公司能继续存在；二是根本改变了殖民地社会结构。此前，公司土地全为公司公有，移民是公司送来的合同雇工，公司对殖民地事务拥有绝对的控制权。现在，大部分土地转归私人所有，主要有两种私人业主。一种是人数不多的自费移民和服役届满的“老移民”，他们从公司雇工变成了小自由业主。另一种是大土地业主，原为公司大股东，因股份多而分到大片地产。他们自己不来殖民地，为方便地产经营，自愿同几个股东联合， 把地产连在一块， 组成私营的“特别种殖园”（particular plantation）。 每一个“特别种殖园”构成公司下的独立经营单位，入伙者合资遣送移民，开发土地，种植烟草。为管理方便，公司把这种私营种殖园划为殖民地行政单位。到1618年时，在各个“特别种殖园”上居住的居民业已超过公司公地上的居民人数。[5]私营种殖园独立核算，自主经营， 很快发展为公司本身的竞争对手，自然在很多时候不执行公司的决议，导致公司对殖民地控制权的削弱。 在这种情况下，公司领导层一方面雄心勃勃，试图借土地私有为杠杆，吸收新投资和移民，重振殖民事业，另一方面想方设法，力图加强公司对殖民地的控制。为此，公司从1618年开始推行了一系列“改革”措施，而设立殖民地议会就是“改革”的一个组成部分。 “改革”的内容涉及殖民地经济发展、社会生活、政治体制各个方面，包括作物多样化、调节贸易机制、加强公地作用等种种措施。[6] 在政治上，先宣布废止1610年以来实行的军事法规，将英国普通法引入殖民地，接着提出了建立殖民地议会的设想。做出这一决策的目的是十分明显的。首先，公司用这一行动向英国公众表明，殖民地业已成为秩序井然的新社会，商人的投资可望得到妥善使用，移居的国人可以享有同在英国的居民同样的法律保障和自由。第二，用这种方法可以使新近获得股东身分的自由业主有机会行使同在英国的股东相似的权利。但最重要的目的，还是用接纳各私营种殖园代表参与殖民地政府决策的方法，强化殖民管理的统一性。为此，《大特许状》和给耶德利的指令反复强调，殖民地上“每一种殖园”都必须“服从大议会通过的法律和法规”。
至于那种所谓在建立殖民地议会问题上，公司存在着两派争议的说法，也是捕风捉影之谈。1618年前后，弗吉尼亚公司内部确实发展出了以第一任司库托马斯·史密斯爵士（sir thomas smith）和埃德温·桑兹爵士（sir edwin sandys）分别为首的两派。两派在殖民方针上多有争议，但公司会议记录中找不到表明两者在议会问题上有不同意见。一些史家根据桑兹在政治上反对君主专制的立场，认定他是弗吉尼亚议会的主要设计者，而史密斯则是殖民地民主的敌人。[7]其实，公司决定建立议会之时，史密斯仍任司库，他不但没有反对过建立议会，且有证据标明，他是包括设立议会在内的各项“改革”的主要制定者。[8]桑兹迟至1619年4月28日才接任司库， 此时新任总督耶德利已带着建立议会的指令抵达远在三千英里之外的弗吉尼亚。
二、选举
1619年4月19日， 总督耶德利经过近三个月的航行抵达弗吉尼亚，不久便发布文告，称按公司指示，殖民地居民“应在自行管理中有一份管理权；为此，特召集每年一度的大议会（general assembly），由总督、参事会和每一种殖园派出的两名代表（burgess）组成。 代表由该种殖园居民自由选举产生。”该议会“有权制定和颁行有利于殖民地长治久安的法律和法令”。[9]
遗憾的是，现存史料没有留下关于选举过程的记载，因此无法确认诸如选举资格、候选人、选举方式等的具体规定。史家们只好根据其他材料，作出种种推测，说法便各有出入。鉴于弗吉尼亚到1670年才对选举权作出明确的法定财产限制，多数史家倾向于认为1619年时殖民地上所有的自由成年男子都参加了选举，少数人认为有可能契约雇工也拥有选举权。当时弗吉尼亚人口约为1500多人，大多数是刚随耶德利前来的新移民（约1200人）。居民绝大多数是男性。如上述推测大致正确，弗吉尼亚的选举权范围就当时而言是较广泛的，应不低于同时代英国百分之四十的成年男子有权选举的比例。[10]关于选举方式，有人认为采用了秘密投票办法，[11]有人则断定用了举手或口头表决的方法。[12] 整个殖民地被划成11个选区，其中4个是直属公司的“市”（city），7个是私人所有的“特别种殖园”。各地当选代表分别为： 公司直属“市”： 詹姆斯市： 威廉·鲍威尔 威廉·斯潘思 查尔斯市： 塞谬尔·乔丹 塞谬尔·夏普 亨瑞考市： 托马斯·道斯 约翰·波兰亭 科可坦市： 威廉·卡普 威兼·塔克尔 私人“特别种殖园”： 阿高尔地： 爱德华·古尔盖尼 托马斯·波莱特 福拉迪尔百户地： 约翰·杰斐逊 埃德蒙·罗森汉姆 劳恩种殖园： 克利斯托夫·劳恩 恩森·沃舍尔 马丁布兰敦： 托马斯·戴威斯 罗伯特·斯塔西 马丁百户地： 约翰·波伊斯 约翰·杰克逊 瓦德上尉种殖园： 约翰·吉布斯 约翰·瓦德 史密斯百户地： 托马斯·格雷夫斯 沃尔特·谢利 对这些代表的身分知之甚少。据不完整材料，可知大多数是在弗吉尼亚创建初期自费来美的“老移民”，很多是投资于弗吉尼亚公司的小股东，不少人来殖民地后曾在同印第安人作战中小有“战功”。个别人（如约翰瓦德上尉）是所代表的种殖园的园主。[13]
三、议程
1619年7 月 30 日星期五， 北美历史上第一届大议会（ general assembly）在詹姆斯敦的教堂中开幕。这幢完工不久的教堂有60 英尺长，24英尺宽，其墙壁、门窗，以及内部的布道坛、唱诗班乐坛和供教徒坐的靠背长凳等全由当地盛产的各种木材造成。前后左右摆满了鲜花。
早上，总督耶德利由6名参事会成员（也有记载称只有4名）陪同走进会场，后面跟着22位代表。总督在唱诗班乐坛中央的一把绿色天鹅绒镶面的椅子上就座，参事会成员座位分列两旁，代表们面对总督，坐在靠背长凳上，代表和总督中间放一张桌子，坐着殖民地秘书约翰·波瑞和议会书记约翰·特温（ john twine）。警卫官托马斯·皮尔斯（thomas pierse）站立一旁，维持秩序。
会议在祈祷声中揭幕， 与会者跟着牧师理查德· 巴克（ richard buck）朗读祷文。文毕，总督耶德利主持进行国教效忠宣誓， 代表们逐一进行宣誓，然后才得准许入席。接着在“议长”（注：波瑞在《议程》一文中称自己被选举为“议长（speaker）， 其实不过是根据其殖民地秘书（secretary）职务，主持会议日程， 与当时英国国会议长的职责相去甚远。）波瑞主持下对代表资格进行审查。先是对瓦德上尉种殖园的两位代表的资格提出异议，因该种殖园的证书不全，结果是两位代表被允许入席，条件是立即向公司另行申请合格证书。紧接着总督又要求取消马丁布兰敦代表的资格，理由是该种殖园的特许状中有一条规定，让其居民享有“不受殖民地（政府）统辖”的特权，与先行政府原则不符。会议遂函请园主约翰·马丁上尉亲自到会协商。马丁来后拒绝放弃该特权，他的两名代表因此未被大会接纳。会议将此事通报公司，公司下令修改马丁布兰敦的特许状，此是后话。 波瑞向大会宣读公司指令，说明设立议会的目的。尔后交由代表组成的两个委员会审议。下午，各由8 人组成的两委员会在教堂外进行了三个多小时讨论，并将结果于第二天提交大会议决。无论参事会成员或代表，各有一表决权。表决用口头或举手进行，不采秘密投票方式。总督有权否决大会表决结果。
会议基本按这种程序连续进行了六天，完成了下列诸项工作：
（一）请愿。会议共通过了八项请愿，递交给弗吉尼亚公司：（1）已分配给移民的土地不得再行分配给公司其他成员或驻殖民地的官吏；（2）公司应尽快派人前来， 耕种四个“市”区内的公地和分给牧师的土地；（3）1616 年托马斯·戴尔总督离任之前来的移民应同此后来的移民有同等权力，所有在弗吉尼亚出生的男性及其配偶都应分到一份土地；（ 4）公司派一名分司库（sub—treasurer）来弗吉尼亚收取地租，改变将地租送交英国的现行办法；（5 ）公司速派工匠及各种需要人才前来实施建立殖民地学院之计划（注：1618年公司计划在弗吉尼亚建立一所学院，目的是“教化”印第安人，后未实施。）；（6 ）将以土著名称命名的科克坦改为汉普敦；（7 ）在公司对弗吉尼亚议会立法的批准决定做出之前，该立法可在殖民地暂时生效执行；（8 ）弗吉尼亚议会有权对公司作出的关于殖民地的决议表示接受或拒绝。
（二）立法。议会对公司在指令中提出的法案经过审议，表决通过并予以公布，同时也自行制定了一批法案。源自公司提案的立法有以下数端：（1）任何人不得随意伤害土著，破坏同土著之间的和平； 每一“市”和“特别种殖园”都应设法对一批土著儿童进行“真正宗教和文明”的教育，选择其中优秀者送入将要成立的学院，培养成向土著传教的牧师；（2）严禁懒惰、酗酒和“过分修饰”；（3）每一男子必须在分得的地产上连续七年中每年种6棵桑树和葡萄、 大麻等其他“有用的植物”；（4 ）加强负责弗吉尼亚同英国贸易的私营“货库”的管理；（5）向公司出售的烟草，由一个官方检验委员会过检， 优等品定价为每磅3先令，次等品为每磅18便士，劣质品当场销毁，不得出售。
由代表们自行提案并通过的法律主要涉及殖民地居民的社会生活：（1）自由民可同土著自由贸易， 但严禁向土著提供锄头和猪，出售火枪和弹药者处死；（2）居民不得到总督或本种殖园首领的许可， 不得擅自离开20英里以外或七天以上，不得私自走访土著， 违者罚款；（3）责成牧师记录入教、结婚、死亡人数，并对人口进行普查登记；（4 ）不得到总督准许，不得宰杀牲畜；（5）未经许可， 不得擅自取用邻居的船只和货车，严禁偷窃土著物品；（6 ）牧师要按安利甘教教规主持宗教仪式，所有居民须参加安息日礼拜；（7 ）在海湾从事贸易居民不得欺骗土著；等等。
（三）司法判决。大议会作为殖民地最高法院，受理了数起重要案件，并对两起做出最后判决：（1 ）詹姆斯敦代表威廉·鲍威尔上尉控告托马斯·加奈特（thomas garnett）案。加奈特是鲍威尔的雇工，据鲍威尔称，他“懒惰怠工”，曾向总督诬告主人酗酒和偷盗，并预谋要暗杀主人。议会判决将加奈特双耳钉在柱子上示众四天，天天当众鞭笞。（ 2）罗伯特·普尔（robert poole ）控告亨利·斯佩尔曼（ henry spelman）案。诉讼双方都是印第安语翻译，普尔称斯佩尔曼在印第安人酋长面前说了许多总督的坏话。议会因只有孤证，无从确认所有指控，只决定取消斯佩尔曼的上尉头衔，罚其为总督无偿任翻译七年。
此外，议会还做出一件决议，要求16岁以上男性居民每人交纳一磅烟草，作为“议长”、书记和警卫官的服务报酬。 会议期间，时届盛夏炎炎。包括总督在内的好几个人接连中暑病倒，一位代表（沃尔特·谢利）竟一病不起，于8月1日死去。至8月4日，耶德利总督决定休会。在“议长”波瑞向大会宣读了几天来作出的所有立法、决议、判决之后，会议闭幕。
四、性质
就宪政结构来讲，1619年弗吉尼亚议会是混权式一院制的殖民地最高权力机关。弗吉尼亚公司指派的总督和参事会同殖民地居民选举的代表聚集一起，共同做出决定。议会的权限不仅限于立法，也兼及司法。这一结构是同17世纪近代分权观念在英国革命中产生之前的宪法理论相适应的。
弗吉尼亚议会在形式上很多方面与英国国会有相似之处。这从前面所介绍的会场布置，座席安排，开幕及闭幕仪式，讨论和审议方式，对代表资格的审查，以及委员会制的采用等，无一不使人想到斯图亚特王朝国会开会的场面。殖民地居民都是英国移民，英国国会是他们所熟悉的唯一代议权力机关，自然多方效尤。公司给总督的指令，也反复要求“尽量按照在英王国通行的政府形式、法律、习惯及司法程序办事。”
主持会议日程的波瑞曾于1605—1611年任英国下院议员达六年之久，对国会程序了如指掌。 但在程序上仿效国会，并不等于说公司和殖民地居民当时已把詹姆斯敦议会看做国会式的立法机关，更不等于说公司领导或殖民者是有意识地按英国国会的模式设计殖民地议会。在他们心目中，弗吉尼亚议会不过是公司股东大会（general court）在美洲的分会。因此， 无论从形式还是原则上，弗吉尼亚议会同公司管理体制的关系更为密切。
首先，大议会的名称来自股东大会（股东大会一般称general court， 但也叫general assembly），它所采用的官吏同代表一起开会的方式也同股东大会一致，不同于已实行上下两院制的国会。
第二，居民选举权的标准不是像国会选举一样要求必须是拥有40先令财产的男性自由民，而是以在公司内的股东权利为基础。
第三，弗吉尼亚议会议案表决采用多数同意原则，显然同股东大会一致。[14]就从前面提到的与英国国会的相似之处来说，这些程序同时也被公司股东大会所采用。因此，如果说这些程序是弗吉尼亚议会从威斯敏斯特的国会那儿学来的，不若说是从在伦敦的股东大会那儿直接搬来的。 基于同公司体制的这一密切关系，弗吉尼亚议会当时的主要作用是充当公司对殖民地行使控制的工具。代表们六天里的绝大部分与会时间都花在讨论和通过公司提出的议案上面，绝少提出异议，其行为立场同公司指派的总督和参事会并无二致。但从公司角度看，有居民代表参加的议会起到了总督等派任官吏所起不到的作用：它使公司方针得到殖民地居民的合法“同意”。公司的意旨经过议会颁行，成了殖民地的法律。这显然有助于加强公司对殖民地的统治。 就殖民地政府自身发展看，吸收居民代表进入最高权力机关表明了政府职能范围的扩大。随人口增加，定居地扩展，仅有总督和十余名参事员组成的殖民地政府已不能适应日益增加的公共事务的要求，代表的加入，既扩大了政府的权力基础，也增强了政府的管理能力。
最后，居民选举代表权利的行使，标志着代议制原则初次应用到殖民地政府组织中。参加会议的代表在向公司的请愿中，提出了一些反映居民特殊利益的要求，如确认移民的土地私有权，议会立法在公司批准前有效，议会有权拒绝公司关于殖民地的决议等。四年以后，弗吉尼亚议会更提出了只有经过代表同意，公司和其派驻的总督才可向居民征税的原则。[15]这些都反映出弗吉尼亚议会在一开始已萌生了殖民地自治的意识，埋下了日后争取权力和独立的种子。
注释
[1]关于殖民地议会的一般情况，见刘祚昌：《美国殖民地时代的议会制度》，《历史研究》1982年第1期。
[2]john pory,"proceedings of the virginia assembly,1619"in lyon tyler,ed.,narratives
of early virginia（new york,1907）, pp.249-278。本文引文，除注明外，均出自此文件， 不再逐一累注。 ）
[3]这些指令收集在records of the virginia company, ed. susan m.
kinsbury （washington,d.c.,1906—35）。
[4]brown,alexander,ed.,genesis of the united states （boston,1890）,vol.2,pp.782.
[5]craven,wesley,dissolution of the virginia company（ new york,1932）,pp.59-63.
[6]这种观点的代表作有alexander brown,english politics in early virginia
history（boston,1902）和john fiske, old virginia and her neighbors（boston,1899）,
pp.48-52.
[7]这种观点的代表作有alexander brown, english politics in early virginia
history （boston,1902）和john fiske, old virginia and her neighbors（boston,1899）.
[8]这种观点的代表作有 alexander brown,english politics in early virginia
history（ boston,1902）和john fiske,old virginia and her neighbors（boston,1899）,
pp.67-68.
[9] brown, alexander, the first republic in america（boston,1898）,p.312.
[10] hirst, derek,representative of the people? voters and voting in england under
the early stuarts（new york,1975）,p.105.
[11]brown,alexander, the first republic in america（boston,1898）,p.315.
[12] records of the virginia company,ed.susan m.kinsbury（washington,d.c.,
1906—35）。vol.3,p.449.
[13]会议代表简历见lyon tyler,ed.,encyclopedia of virginia biography
（new york,1915）,vol.1.
[14]关于弗吉尼亚议会多数同意原则的规定，见"an ordinance and constitutions,"
in bemiss,samuel,ed.,the three charters of the virginia company of
london （williamsburg,va.,1957）,p.127; 关于公司实行同一原则的规定， 见" orders
and constitutions,"in force, peter, ed. , tracts and other papers（washington,d.c.,1890）,vol.3,no.6,p.19.
[15]henry,w.w.,"the first lagislative assembly inamerica,"virginia magazine of
history and biography,vol.2(1893),p.66.
（载《美国史探研》，齐文颖主编，中国社会科学出版社2001年版）
