职业保障体系与美国文官的社会地位
摘要：本文从政治、经济和社会三个层面对职业保障体系与美国文官的社会地位问题进行了综合的考察。作者认为，一个多世纪以来，在建立与健全文官制度的过程中，美国逐步形成了以职务常任以及优厚的工资待遇和稳定与多元的退休金福利为特征的文官职业保障体系。这一体系，在政治、经济和社会多个层面上为文官提供了职业保障，从而使其在美国不仅握有相对独立的政治权力，保有较优裕的经济生活，而且享有较高的社会地位。与此同时，一些新的问题也开始逐步暴露。
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关于美国文官的职业保障，美国学者从上个世纪中期开始在研究文官制度的时候就已经零散性地涉及到这个问题，其中包括历史学家保罗p．范里普和公共管理学家及政治学家伊斯玛· 布拉奇、罗伯特d．李、佩里·穆尔和弗莱德里克c．毛舍等对文官工资待遇和退休金问题的讨论和研究 [1]。需要指出的是，上述学者在他们的著述中，对文官职业保障问题的研究，仍然多局限于公共管理学和政治学的范畴，就每一个制度谈制度或者就某一项法律规定谈规定，至于国内对美国文官职业保障问题的研究，除了一些学者在外国人事制度研究中笼统地谈及英美文官的工资和养老问题以及笔者在相关的研究著作中所涉及的美国文官保障体系以外[2]，到目前为止，还没有专门的研究论著。工资和退休金固然是美国文官职业保障体系的重要组成部分，但仅仅在公共管理学层面进行研究是远远不够的。因为职业保障本身所涉及的问题就远不止文官的待遇和福利。如果进一步把这些问题置于美国政治、经济和社会的各个方面的演变过程中加以考察，我们还会发现，美国文官职业保障体系的影响几乎无所不在。本文将从政治学、公共管理学和历史学的综合研究入手，在政治、经济和社会等多个层面上对美国文官的职业保障体系进行考察，试图揭示这一体系的基本特点及其对美国文官社会地位升降所产生的影响。
一 职务保障
职务常任是美国文官职业保障体系中的第一个组成部分。在1883年美国文官制度建立的时候，联邦政府就通过法律形式，把职务常任确立为文官制度的重要原则之一[3]，从而解决了此前在政府管理中存在的由于行政官员频繁更迭而带来的政府动荡与行政效率低下的问题。
1883年文官制度建立以前，美国政府管理中所遇到的问题，关键在于政治与行政之间的关系不甚明确。从政治学的角度来分析，政治与行政之间的关系，既有区别又有联系。从概念上讲，政治是政府政策的制定，行政是政府政策的执行。但在实际运行中，二者却是一个连续的过程。问题在于，当时美国面临的问题是为了防止政治在具体细节上控制和影响行政，必须“把分别承担这两种功能的机构在法律上分开”[4]（p15）。因为政治掌控行政不仅会影响政府官员的行政素质和工作效率，而且也会由于产生政治腐败而使“官员失去极其必要的公正无私的品德” [4]（p46）。而“任何政治性的控制都不能使行政官员更好地去行使他们的准司法职责，正如这样的控制不会使法官做出更好的判决一样” [4]（p44——45）。
不过，文官制度建立以前，美国政府并没有在理论上弄清楚政治与行政之间的关系。早期以华盛顿为代表的“绅士集团”[5]（p66），在很大程度上是带着理想主义的信念来治理政府的，他们只是在理论上要求政府官员是“有道德的和有能力的”[6]（p5），却没有在法律上把政治和行政区别开来。19世纪政党制度产生以后，以杰克逊为代表的“民众集团” [5]（p66），又把政党作为一个重要的政治工具来控制政府，并把对政党的“政治忠诚”[7]（p438）作为政府选任官员的一个主要标准，于是“政党分赃制”应运而生。在“政党分赃制”下，政治与行政之间的联系得过于紧密的问题不但没有解决，反而变得更加严重。
在理论上对政治与行政之间关系认识的混乱，直接导致了美国政府在政治实践中把对行政官员的任免权授予总统一人。总统对行政官员的一元控制，在政治和行政两个层面上对政府产生了影响。
首先，带来了官员职位的不稳定，造成了政治腐败。根据美国宪法的规定，政府的政治官员（主要包括总统和国会议员）通过政治选举进行定期的更换，既是一种正常的政治过程，也是一种民主的形式。但对维持政府机器正常运转的行政官员的职位则没有任何规定。以至在1883年文官制度建立以前，每一位新上任的总统都会按照自己的好恶来任命一批官员，同时又免除一批官员。特别是在“政党分赃制”产生以后，总统常常把官职当作肥缺分给那些效忠自己和忠于本党的亲信或党徒。这样做的结果不仅是在政治选举之后出现政治官员的大换班，行政官员职位也出现经常性的振荡，而且这些职位往往成为总统拉拢政治势力的工具。于是，“忠诚、政治倾向和党派属性” [5]（p65）也自然成为政府选任行政官员的首要条件。选任的标准决定了行政官员无法确立其独立的政治地位，因而也就自然失去了独立的人格而依附于总统，成为总统实际上的私人官员。与此同时，由于行政官员一味地效忠总统及其所属的政党，也使他们无法正常地发挥其行政功能和作用，从而又进一步造成了政治腐败。19世纪中后期，因行政官员腐败而引发的政治丑闻，不仅严重地损坏了政府的形象，而且也带来了严重的政府危机。例如1881年7月，由于政府在分派官职过程中的疏漏和不均，酿成了加菲尔德总统被一位求职未果的年轻人刺杀这样的政治悲剧。
其次，带来了行政官员业务素质的不稳定，造成了政府效率的低下。从公共管理学的角度来分析，世界上任何一个国家在政府管理中，都不可能不把任用素质最优秀的官员和追求最良好的政府工作效率放在一个重要的位置上，美国当然也不例外。遗憾的是，在文官制度建立以前，美国还没能建立起以“功绩制”为核心的官员选任机制。由于总统及其所属的政党意志可以决定行政官员的任与免，保障官员业务素质的问题也就无从谈起。在这一前提下，即使总统主观上需要素质良好的官员，但他们仍然会自觉或不自觉地把“所挑选的有知识和有能力的官员必须能够保证在各个方面与政党进行有效的合作并对政党忠诚” [5]（p64）作为先决条件。由于对行政官员业务素质的要求被排列在从属于政治忠诚的地位之后或者被掩埋在其中，使得这一时期政府官员的素质和政府工作的效率成为美国政府面临的两个主要问题。
从上述情况中可以看出，导致19世纪美国政府陷入危机的根源是总统对行政官员任免权的掌控。因此，1883年美国的官吏制度改革运动，其矛头也正是直接指向总统的这一权力。在改革运动中，改革家们首先提出“借鉴英国文官制度的经验，通过建立考试制度，来选任政府官员，进而剥夺总统对行政官员的任命权，以便解决官员素质、政府工作效率以及政治腐败的问题”[8]（361）。这就是通常所说的把住官员进入政府的“入口”。但是，剥夺总统对行政官员的任命权和把住官员进入政府的入口，也仅仅解决了问题的一半。剩下的问题是，是否要通过允许行政官员长期任职和建立文官职务常任原则的形式，来限制或者剥夺总统对行政官员的免职权，进而堵住官员离开政府的“出口”。对于这一问题，开始的时候有些人还是持怀疑的态度的。但是，在改革的过程中，随着改革家们对剥夺总统行政任命权这一事实的认可，他们又逐渐接受了“限制和剥夺总统对官员的免职权也是必要的”这样一种信念。随着文官考试制度的建立，行政官职向职业文官敞开，行政官员的免职就不再是因为政治或政党的原因，因而他们也就不应该受制于总统的免职权。
与此同时，国会不仅积极介入限制总统的免职权，而且尽力防止总统滥用免职权。实际上，关于总统免职权的问题，早在1876年，改革家乔治 w. 柯蒂斯就提出：“任何总统对官员的免职行为，都必须在法律与民主的程序中进行”。他特别强调“对行政官员的免职，不能以个人的情绪与偏见，而必须以法律和制度为基础”[9]（p102）。1883年在讨论文官制度改革法——《彭德尔顿法》的过程中，来自马萨诸塞州的共和党参议员乔治 f. 霍鄂的观点，进一步表达了国会议员的共同心声。他认为：“这个法案委托我们讨论，本身就是因为从立法的角度来管理和控制政府机构的问题是不存在争议的。但是，争议最大却是关于总统的免职权的问题。实际上这一争议从第一届国会就已经开始了，而并不是在这个法案的讨论过程中才出现的。这个问题不仅直接关系到免职的问题，而且也关系到消除每一个可能出现的不正当免职的诱惑”[10]（274）。这说明当时国会议员和改革家都非常关注总统对行政官员不正当的免职的问题。所以他们反复强调，既然关照了录用官员的“入口”，也不能忽视官员被免职的“出口”。正是基于上述认识，国会议员才逐渐接受了文官职务常任的概念，并同意把“文官没有过失不受免职处分”[11]（p55—60）的内容写进了《彭德尔顿法》中，从而确立了职务常任为文官制度的一项重要原则。
文官职务常任，在法律上明确了政治与行政之间的关系，使行政官员在美国历史上第一次从总统的控制之下解脱出来，由从前的总统私人官员发展成为真正的政府雇员，其效忠对象由此前的总统转变为国家。不仅如此，在职务常任原则之下，由于行政官员的任免不再根据总统或者政治家的意志，也使他们能够真正从政党的束缚之下摆脱出来，成为政府中超脱党派控制的一种政治力量。而文官制度的设计者所强调的政治“中立”原则也因此得以实现。
文官通过职务常任获得政治保障以后，在权力、身份和地位上发生了根本性的变化。首先，文官获得了独立执掌行政功能的权力。在政治与行政之间的关系清晰以后，由于文官不再受总统和政党意志的左右，可以独立地处理行政事务，所以以前困扰美国政府的行政低效和政治腐败问题也就在一定程度上得到了解决。同时随着政府行政功能的独立性增强，文官的独立权力也越来越大。其次，文官形成了独立的人格。伴随政治“中立”地位的确立，文官一方面改变了必须效忠总统或政党的观念，使之把“服务国家和忠于职守” [11]（p53）作为其最高的行为准则；另一方面也改变了不得不依附总统或政党的地位，使之成为具有独立身份的政府官员。最后，文官逐步演变为一个具有独立地位的群体。当文官有了独立的权力、独立的人格的时候，他们的身份不再代表个人或政党，而是代表政府和国家，其社会地位也因此得到了前所未有的提高。
二 工资保障
优厚的工资待遇是美国文官职业保障体系中的第二个组成部分。职务常任原则，只是解决了文官没有过失不受总统免职处分的问题，在政治层面为文官提供了职业保障。但是，文官是否愿意或者能否长期留在政府任职，往往还与政府在经济层面所提供的职业保障即工资制度密切相关。在20世纪中，美国政府几乎用近一百年的时间，调整文官的报酬，进行工资制度的变革，力图解决这一制度中所存在的问题。
首先，解决了文官报酬中的同工不同酬问题，确立了“同工同酬”原则。
传统上说，美国文官工资制度中存在的最大的问题是同工不同酬。19世纪末文官制度建立初期，它涉及文官制度本身有待完善的问题，后来它又牵涉到美国社会所存在的种族和性别歧视的问题。因此，20世纪以后，政府先后通过《1923年职位分类法》(the classification of act of 1923)、《1963年平等报酬法》 (equal pay act of 1963)以及《1978年文官制度改革法》中包含的文官“功绩工资制” (merit pay system)[12]（p103），健全和完善了文官工资制度，并进一步确立了“同工同酬”的原则。
“同工同酬”这一概念，从字面上来解释，是指从事相同工作的人，不论性别与种族以及其他因素，如果他们工作性质相同，报酬就应该相同[13]（p157—158）。通常来说，决定美国文官报酬的因素主要包括：职务高低、责任大小、教育程度和技术水平、工作性质、工作环境、工作时间和劳动强度以及工作地区 [14]（p215），而不是其他因素。但是，法律上规定的“同工同酬”原则，尽管在总体上解决了此前存在的带有普遍性的问题，却往往在某些具体问题的实际执行过程中被大打折扣。即使在现在，这一问题在少数种族（特别是黑人）和妇女雇员身上也有所表现。在美国，由于少数种族和妇女受教育的程度较低，所以他们在就业上就受到很大的局限，即使侥幸被录用到政府的文官系统中来，也大多工作在比较低的职位上，很难获得与白人和男子一样的报酬。制约少数种族和妇女享受“同工同酬”待遇的因素，往往不是由于他们的能力或他们的工作态度和工作效率，而是由于他们的肤色与性别。
其次，解决文官报酬中的不平衡问题，确立了“报酬平衡”原则。
报酬不平衡是美国文官工资制度中存在的另一个问题。文官报酬不平衡问题主要表现在两个方面：一方面，与非公共（指私人企业）管理机构雇员的收入相比，政府文官的报酬往往处于偏低状态；另一方面，早期文官报酬体系中，高级职位与低级职位文官的收入级差过大。
在文官制度建立初期，文官的工资往往或者根据政府的法律法令或者根据主管部门长官的意见来决定，而不是根据市场的供求法则和文官的“功绩”来进行调整，结果出现了文官工资或者多年不变或者变化太快以及调整不尽合理等弊端。美国文官工资制度的这些弊端，二战前在政府文官传统福利政策的掩盖下，还没有明显地显现出来。但二战以后，伴随着国家福利与社会保障制度的建立与健全，特别是私人企业职工福利待遇的迅速提高，已经对政府文官队伍的稳定构成了威胁。在这种新的社会环境下，政府不得不参照私人企业报酬制度，而重新调整和改革文官的工资制度。这一时期，国会通过了1962年《联邦工资改革法》和1970年《联邦工资可比法》。根据法律，政府调整了文官与私人企业职工工资的比例，力图使文官的工资保持高于或接近私人企业职工的水平。在调整与私人企业职工工资平衡的同时，政府又调整了政府内部不同行业与部门之间文官工资的比例，以求减少文官之间的攀比心理。为了缩小低级文官与高级文官工资的差距，政府规定了低工资与高工资的比例在1：10之间[15]（p246——247）。 此外，政府还通过累进税来限制高级文官的工资收入。因此，通过这些法律，确立了文官 “报酬平衡”原则。
再次，解决文官报酬中的实际购买力不足的问题，确立“定期加薪”原则。
实际购买力不足是美国文官工资制度中存在的又一个问题。出现这一问题的主要原因来自两个方面，其一，政府在早期没有能够及时和有规律地对文官报酬制度进行调整，从而造成了文官收入偏低；其二，后期美国社会通货膨胀而带来的物价不断上涨对文官实际购买力产生了影响。不过，由于美国早期的物价比较平稳，所以这一问题表现得不那么突出。但二战以后，随着以“赤字”预算为特点的国家垄断资本主义的发展，特别是20世纪70年代以后在全球范围内爆发的石油危机，使美国出现了严重的通货膨胀，造成了物价大幅度的上涨。物价的上涨，不仅冲击了陈旧的美国文官报酬制度，而且严重地影响了文官的实际购买力和生活水平。在这种情况下，政府相继出台了《1963年平等报酬法》 (equal pay act of 1963)、《1978年文官制度改革法》和《1991年地方报酬法》（locality pay of 1991）等一系列法律，调整了文官工资制度，并进而确立了“定期加薪”原则。
“定期加薪”的含义是政府定期增加文官的工资，保证文官的收入和购买力不会因为物价因素上涨等而受到影响。一般来说，政府通过法律形式规定，行政级1—— 12级的文官，每工作一年，可加薪一级；13级以上的文官，每工作一年半，可加薪一级[13]（p162—163）。尽管高级文官加薪的时间间隔比低级文官长，但是，级别越高加薪的幅度越大，而级别越低加薪的幅度越小。通过“定期加薪”，不仅使文官的工资能够及时和有规律地向上浮动，而且使文官的实际收入和购买力也得到了保障。
最后，增加文官报酬中的附加部分，改进“津贴制”。
与工资不同，津贴不是根据文官的职务和资历，而根据于文官的各种特殊需要而发放的。美国文官的津贴包括：合法休假和节日期间的工资待遇、合法病假期间的工资待遇及其医疗保险等。
美国文官的“津贴制”也经历了一个发展过程。文官制度刚刚建立的时候，文官津贴很少，只占文官收入的10%左右，而到了20世纪末期，文官津贴已经发展到占其收入比例的30% [16]（p154）的程度，成为文官工资制度中的一个重要组成部分。这一时期文官津贴的增加主要是由以下几个因素决定的：其一，在美国社会福利保障体制不断健全的形势下，政府逐渐认识到：提高文官的福利待遇，不仅是政府的一种社会责任，而且也是稳定文官队伍和防止文官流失的一种手段；其二， 20世纪60年代社会运动以后，政府不断增多的工会组织及其在经济上要求政府提高文官的工资和福利待遇的呼声，促进了文官津贴的增加；其三，20世纪70年代以后，全球性的通货膨胀，也是促进政府增加文官津贴的又一个因素。为了保护文官工资的购买力，通过提高津贴的办法进一步补充薪金的不足[13]（p171）；其四，政府在进行官员廉政建设的过程中，往往也把提高工资和津贴作为“净化”文官道德的一种办法，通过“高薪”达到“养廉”的目的。
三 退休金保障
以退休金为核心的福利保障是美国文官职业保障体系中的第三个组成部分。上面我们讨论的职务常任和工资制度，只是解决了文官在岗期间政府所提供的政治和经济保障的问题，并没有解决文官老有所养的问题。一个接下来的问题是，文官到了退休年龄离岗以后，政府是否为他们提供社会保障，提供的社会保障是否完善。这些问题不仅长期困扰文官，而且也直接影响到文官队伍的稳定。从这个意义上来说，退休金制度的建立，为文官长期安心在政府任职解除了后顾之忧。
美国文官退休金制度的渊源，最早可以上溯到19世纪中期前后。从19世纪中期内战前后政府对伤残军人和退伍军人建立抚恤制度上，我们就可以看到美国文官退休金制度的痕迹。1855年，美国国会曾通过一项法律，为上了年纪的海军军官提供退休津贴。1861年，联邦政府又把这一法律适用范围扩展到常规陆军军官身上[17]（p154）。1878年，一些地方城市政府第一次开始实行对警察提供退休金保障，后来这种早期市政的退休金计划又进一步扩大到消防人员和教师身上[17]（p154）。
需要指出的是，这一时期，无论是联邦政府还是州和地方政府，在雇员退休金制度建设上都存在着一些问题。首先，政府退休金来源不是十分稳定。因此，这种不稳定就无法保证享受退休金的那部分政府雇员能够及时和如数地领到退休金；其次，享受退休金人数比例很小。由于这一时期实施退休金计划的政府部门还只是个别的，因此，这种情况也无法保证多数政府退休雇员都能够领到养老金。最后，各个层次上的政府特别是联邦政府各个机构或部门的退休金计划也不尽相同。为了解决这些问题，1920年，国会通过《文官退休法》(civil service retirement law of 1920)，进一步在联邦政府层面统一文官退休金制度。到此时为止，“真正意义上的美国文官退休金制度才正式建立起来” [18]（p92）。1920年以后，政府又通过一系列法律和法令，不断修改和补充文官退休法，使退休金制度得以进一步完善，并且形成了如下特点：
第一，退休金适用范围广泛。
在美国，无论是联邦政府还是州和地方政府，最初得到退休金的都是那些工作在危险系数比较大的政府雇员（如军事服务机构、警察系统和消防系统的雇员），所以那时享受这一保障的文官是很少的。而1920年《文官退休法》通过以后，伴随文官退休制度的不断完善，纳入退休金系统的文官的人数也在不断增多。例如，20世纪30年代，联邦政府享受退休金文官的人数已经达到了占全部退休人员75%的程度， 到了20世纪末期，这个比例已经达到了90%[17]（p156）。同一时期，州和地方政府享受退休金的文官人数比例也从30年代的30%增加到70%[24]（p156）。由于退休项目和享受退休金人数的不断增加，政府用在文官退休金预算上的支出也急剧增加。例如，1950年，联邦政府用于文官退休金上的开支是500万美元，而到了 1980年，这一支出已经达到30多亿美元[17]（p156）。
第二，退休金额度浮动。
20世纪以来，特别是第二次世界大战以后，美国经济飞速发展，固定不变的退休金难以应付这种变化。因此，政府不断颁布一系列法律，对文官的退休金不断进行调整。1969年，国会通过立法形式，加速政府对退休金的管理和投入[18]（p97）。 1974年，国会又通过《政府雇员退休金收入保险法》(employee retirement income security act)。这一法律进一步规定：文官退休金按物价指数在每年的3月1日和9月1日各调整一次 [13]（p174）。实行这种“生活消费指数调整” (cost of living adjustments)政策的主要目的，是为了保证文官退休金的购买力。例如，根据联邦统计局的调查显示，1969年10月，如果一位联邦退休文官所享受的退休金是1万美元的话，在对“生活消费指数调整”以后，到1976年3月，这位退休文官的退休金就增加到15，615美元[19]（p1）。 因此，实施这一政策以后，联邦政府有50%的62岁以下的退休文官和100%的62岁以上的退休文官都纳入在“生活消费指数调整”的范围[13]（p175）， 使他们的购买力得到了很好的保护。
第三，退休金来源多元化。
1920年《文官退休法》颁布后不久，尽管有人曾预见到“建立文官退休金来源稳定保障的必要性”[20]（p10），但是由于当时退休金支出数额并不十分庞大，所以政府对退休金来源的问题并没有引起太大的重视。第二次世界大战以后，随着文官队伍的不断膨胀、享受退休金文官的比例的不断地扩大和政府每年在退休金上支出的急剧增加，这一问题便越来越受到政府的关注。因此，为了减轻政府负担和使文官的退休金来源有安全与稳定的保障，联邦政府从20世纪60～70年代开始，进一步从战略角度研究和制订文官退休金来源规划。1963年，政府内部关系顾问委员会（advisory commission on intergovernmental relations）率先对这一问题进行研究，并建议：“联邦政府应该借鉴州和地方政府在退休金来源方面的经验”[21]，以此来规划文官退休金来源。到了70年代，联邦政府进一步在实践中解决退休金来源问题，并要求各机构和部门制订长远与稳定的文官退休金来源规划。因此，根据70年代联邦政府退休金来源规划：今后文官退休金来源，除了政府承担主要部分以外，文官按月缴纳本人工资5%～10%的退休金基金；文官服务机关提供与文官缴纳分额相当的基金；上述两方面基金的利息[18]（p95）。后来随着美国经济和社会的发展，文官退休金来源也进行了一些局部调整，但20世纪70年代所确立的文官退休金来源多元化的格局并没有发生根本性的变化。
第四，退休金额度封顶。
根据美国联邦政府的规定，文官退休年金的计算方法是：服务期第一个五年，按退休前最高连续三年年薪的平均数1.5%计算；服务期的第二个五年，按1.75%计算；服务10年以上的年数，按2%计算。这三项总和，就是退休年金的数额。退休年金不得超过最高连续三年年薪平均数的80%，即最高服务年限为42年[18]（p93）。这种办法一方面可以鼓励文官安心本职岗位，服务到法定的退休年龄，以得到更高额的退休金。因为它规定，服务时间越长，得到的退休金越高；另一方面，它又鼓励文官到退休年龄时及时退休，以防止文官队伍人员的老化。因为它有最高服务年限的规定。到了最高年限，文官如果不退休，也再不能增加退休金额。关于美国联邦政府文官的退休年龄，实际上并没有绝对的限制，一般来说是在60至65岁左右。在军事部门、消防系统和警察部门工作的雇员，他们的退休年龄相对早一些，大约在55至60岁左右[13]（p175）。 由于有上面退休金最高服务年限的限制，除非有极其特殊情况，一般文官都愿意到年龄马上就退休。
第五，退休金多份额制。
与一些欧洲国家（如英国和法国）不同的是，美国文官可以享受一份以上退休金待遇。这种现象常常发生在政府的一些特殊机构和部门。例如，工作在军事部门、消防系统和警察部门的文职雇员，在政府提前退休优待政策下，他们往往在政府一个部门连续工作20年就退休，获得第一份比较丰厚的退休金，然后再到政府另一个部门谋到职位，并获得第二份退休金[18]（p98）。 人们把这种形式退休的文官称为“双蘸工” [18]（p98）。据统计，1975年，在联邦政府中，约有14万多从军事部门退休下来的文职雇员工作在文官退休金管理系统范围内，他们构成联邦文官总人数的5%左右[22]。 为此，1978年《文官制度改革法》进一步规范了上述“双蘸工”。根据这一法律：一方面规定在某些部门合并“双蘸工”的工资和退休金，另一方面规定“双蘸工”的总收入总额不能够超过行政官员第五级的收入[18]（p98）。因此，1978年文官制度改革，基本确立了文官“双蘸工”收入的格局。
四 余论
一个多世纪以来，在建立与健全文官制度的过程中，美国逐步形成了以职务常任以及优厚的工资待遇和稳定与多元的退休金福利为特征的文官职业保障体系。这一体系，在政治、经济和社会多个层面上为文官提供了职业保障，从而使其在美国不仅握有相对独立的政治权力，保有较优裕的经济生活，而且享有较高的社会地位。与此同时，一些新的问题也开始逐步暴露：
第一，文官的职务常任是以不参与政治，即所谓的政治“中立”为代价而获得的。但是，在文官获得政治“中立”地位以后，出现了文官不断政治化与文官政治行为能力下降的两种互相矛盾的动向：一方面，理论上的政治“中立”因为不符合政治活动的基本规律，不能阻止文官在实践中对政治发挥影响。文官政治“中立”地位的确立，可以保障文官在不受任何政治力量的压力下自主地发挥其行政功能，但是，恰恰是在这个过程中，文官参与政治决策也成为可能。如前所述，既然政治与行政是一个连续的过程，那么我们就很难断定政治决策到哪里结束而行政执行又从哪里开始。从这个意义上说，作为“行政主管”的文官在自主执行政策的过程中就已经影响着政治决策并发挥着实际的政治作用。另一方面，实践中的政治参与因为没有理论根据，变成了一种非法行为。既然政治与行政很难被严格地区分开来，为了政治与行政的正常运行，就像从事政治事务的官员必须具备一定的行政能力一样，从事行政工作的文官也必须具备一定的政治素质。但是，这在理论上几乎是不可想象的。当文官在实践中从事着理论上不应该从事的事务的时候，随之发展起来的就不是真正意义上的政治素质，而是一种非政治的能力。而一个具有非政治特征的文官群体本身对政治的正常发展就是一个障碍。一个在政治“中立”原则下变得似是而非的群体长期掌控国家行政，不仅意味着未来的美国政治会出现目光短浅、举步维艰的局面，而且有可能导致政治的畸形。
第二，文官完善的工资待遇和福利保障，导致了政府财政支出的增加，但却并没有带来政府行政效率的提高。高待遇和高福利虽然可以保障文官的队伍稳定和廉洁自律，进而保证政府工作的连续性。但是，过多过细的待遇和保障，不仅助长了文官的优越感，而且进一步助长了文官的惰性，其结果不仅是政府工作效率的下降，而且是官僚主义作风的泛滥。由于美国是一个典型的自由主义经济国家，美利坚民族精神中所包含的个人主义和个人奋斗的意识与政府的文官待遇和保障政策存在着很大的反差，所以，文官的优厚待遇和保障从一开始就遭到了社会舆论的不断抨击。而且随着政府支出的增大和行政效率的下降，社会舆论的抨击更是越来越激烈。真正的问题在于，一个在过度的职业保障下变得日益懒惰的文官群体长期掌控国家行政，不仅会导致未来美国政府中的官僚主义作风极度泛滥，而且也有可能导致国家的瘫痪。
[参 考 文 献]
[1] paul p. van riper, history of the <?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />
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[3] 1883年国会通过的《彭德尔顿法》，确立了“竞争考试、职务常任和政治中立”三项原则。
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